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李铁:京津冀区域特点及协同发展的挑战与建议

来源:城市中国网 发布时间:2015-07-28 点击次数:54

  (本文系中国城市和小城镇改革发展中心主任李铁在2014年7月7日第二届中国中小企业投融资交易会之“京津冀一体化联动”论坛上的主题演讲整理)

  中国区域关系视角下的京津冀协同

  首先,北京、天津和河北都不是一个单一的城市,是一个行政辖区,特点是行政和经济一体。

  第二,除了国家层面的交通基础设施配置外,其他基础设施的配套和供给是由区域自行解决的,因为要考虑自身的利益,所以区域之间基础设施的联系相对薄弱。

  第三,公共服务的行政区域化分割。仅从城市户口来讲,天津的户口进不了北京,河北的户口进不了北京和天津,因为背后有公共服务支出标准的差别。京津冀区域间的公共服务相对是封闭的,严重影响要素的流通。

  第四,当前政绩判定标准下的干部管理体制决定了各区域会更多考虑本行政辖区内的利益。

  第五,区域之间的关系不是互补的,是相互竞争的。不仅体现在北京、天津、河北之间是竞争的关系,而且在河北的城市之间、在天津的区县之间也有竞争。有了竞争,谁拿到更多的资源,谁就能改变本地区的财政供给状况,也能改变基础设施投资状况,还能改变居民的公共福利支出水平。区域竞争的格局,不仅是京津冀,在全国也是普遍的现象。

  第六、区域产业同构。河北和天津、北京有产业的差别,河北处于工业化中期,天津处于工业化中后期,但在一些产业上可竞争的资源是同构的。例如环北京经济圈14个城市曾经搞过试点,当时提出的口号都是要和北京发展互补经济。具体到某个规划里,却基本上都强调产业的发展,而且规划的产业基本和北京雷同,都搞高端化,都开发房地产,都提生态的概念,都要跟北京竞争有限的资源。同构竞争的现象几乎在京津冀所有的城市都存在。

  由此可见,中国区域的大致轮廓,并不是要素完全自由流通的、市场完全开放的区域经济,也不是想象中的可以互补,而是建立在行政等级架构上的独特的区域发展道路。

  区域的行政壁垒导致基础设施和公共服务差距

  京津冀区域总人口11052万,其中北京2152万,天津1517万,河北7384万,人口约占全国的8%,区域面积占全国的比重约2.3%。如果京津冀区域发展的问题处理好了,那可能会给全国的区域发展起到典型示范作用。这个地方的行政色彩是最强烈的,而且区域之间的差距是最大的。研究京津冀的课题确实是一个比较困难的事情,要解决行政体制问题,要解决区域差距问题,还要解决市场开放的问题,最后还要解决发展差距的问题。

  虽然上世纪80年代提出过环渤海和环北京的发展,但事实上,行政等级的特征使得天津、河北相对处于从属性地位,北京首都的概念具有绝对的优势。由于一切以北京为中心,在所谓一体化的协调发展上,河北的话语权相对较小,要素基本上流向北京。北京人口快速增长的格局没有发生什么变化,北京可以调动优质资源,与其在区域行政上的位置有直接关系。

  北京优质资源的集中度太高了,公共服务水平和优质资源结合在一起,使北京的户口含金量大大提高了。北京的行政能力和首都的地位决定了发展的优势,比如,北京可以调动全国资源来申办奥运会、冬奥会和各种大型的国际活动,还可以吸引更多的市场化要素。天津靠的是自身的政策优势,这些年提出了滨海新区的发展战略,自身开展一系列改革,对天津的发展起到重要的支撑作用。而河北,既得不到北京的政策扶持,也没有能力吸引全国的资源,只能靠自有的煤、铁矿、石灰矿等资源优势,只能发展相对应的资源型产业。正是这个原因导致了三地的收入差距越来越大,比如北京与河北的人均财政收入,从90年代的5.1倍扩大到现在的5.6倍。

  我们曾经撰文呼吁基本公共服务均等化,提出率先在河北一些地区,如廊坊、张家口等城市与北京实现户口一体化,但北京很多人坚决反对。整个城市居民对外来人口享受北京的公共服务有强烈的抵触心,这种福利已经被固化了,已经形成既定的利益结构,对改革也是巨大的阻力。

  实际上,京津冀有很多东西是紧密相连的,比如环境,水资源等。我们多次讨论京津冀一体化的时候,河北省领导同志提出坚决响应中央的号召,保住北京一片蓝天、一汪清水,而张家口在这方面作出了巨大的贡献,调整了产业结构。同一片蓝天下,河北发生什么变化,北京能感受到。水资源是北京市发展的短版,其实不仅北京的水资源短缺,整个华北地区水资源都严重短缺,河北虽然水资源丰富一点,但是地下水超采的问题极其严峻。然而,从统计数据上看,特大城市的用水更节约。在同一个短缺的水资源体系下,北京的水资源利用效率远远高于河北,所以通过人口向北京的聚集,反而更能节约水资源。

  产业协同难,北京的辐射主要在服务业

  很多人讲到三地产业的互补,很多地方政府希望北京能更强的带动河北经济发展。但是看产业结构的话,我们会发现复制珠三角、长三角的发展模式恐怕只是停留在想象当中。从工业产值上来讲,北京的工业增加值占比是18%,河北是45.3%,天津是45.1%,北京的工业总产值不到河北的五分之二,作为一个弱工业地区,他对广大的河北省产生的辐射作用能有多大?这个是值得提出疑问的。所以,北京工业不仅仅对河北没有办法辐射,对京郊都没有形成辐射,带动不了北京周边的农村,更不用说对河北的辐射。天津的辐射能力也只是到郊区,辐射不到河北,而且天津的产业跟河北是竞争的关系,又谈何辐射?

  北京能够辐射的不是工业,主要是服务业。北京2152万人口的消费,可以向郊区和河北辐射,像北京的消费外溢就带动了秦皇岛和张家口的发展,北京人可以到北戴河旅游,到承德旅游,现在已经开始向张家口辐射。这和北京的资源特点、产业结构有直接关系。不仅仅是旅游服务业的辐射,而且还有未来优质资源,如大型医院、企业总部等的外迁。因此接受北京的辐射不能指望工业,而要依托服务业。天津的工业辐射虽然带动了周边区县的发展,但是目前这种带动能力更多的集中在滨海新区,向周边区县的辐射也在减弱。河北最大的特点就是本省的城市并没有辐射能力。不同类型产业辐射的空间和范围有很大的不同。

  产业规划上的同构是一个很大的问题。北京周边,包括天津许多中小城市,提出的房地产发展目标都是一样的,都想要发展高档地产来收取更高的土地出让金,减缓地方财政的压力,但是恰恰在这个发展目标上出现了激烈的竞争。看一看地方城市的财政支出,北京财政支出的60%依赖土地出让金,对房地产依赖极强,天津河北也一样,这使得协同发展很难达成。三地竞争的重点在优质资源,怎样能给地方带来更多的财政收益和优质资源,当然是发展房地产和附加价值高的工业企业。在这个竞争中,河北处于劣势,虽然河北有丰富的劳动力资源和土地资源,但是劳动力资源在向北京靠拢。北京市近900万的外来人口中,40%来自河北、山东,绝大部分还是来自于河北。北京的就业机会远远大于其他城市,大家还是想到北京来寻找发展机会。河北土地成本相对北京要低一些,但也不是绝对的优势,北京在吸引外来投资的时候,土地价格也很低,低成本可以通过房地产来弥补,河北这方面要弱很多。

  人口流动有其自身的趋势和规律

  随着都市圈的发展,未来人口到底向哪里流动?我国有户籍制度,公共服务有限制,但是仍挡不住人口的流动。2004-2013年,北京户籍人口每年增加15万人,但总人口平均每年增加60多万,相比东京都市圈的3400多万人口,北京仅2100万人口,按照要素流动的市场化趋势,人口向北京集中仍然是一个不可阻挡的趋势。

  东京都市圈的人口主要集中在半径30公里的区域内,3400万人口的半径不超过50公里,交通成本决定了城市扩张的边界,东京621平方公里范围内吸纳了895万人口,北京5环内也是1000万人口,再往外扩张是30公里,就是到河北燕郊。距离北京市中心30公里左右的只有河北燕郊,其他县市边界距离都在50公里以上。而设立保定、沧州等副中心的说法,不符合全世界特大城市的发展规律。城市沿着边缘扩张,沿着轻轨线扩张,这是一个发展的规律。未来北京市的人口集中区在不发生变化的情况下,优质资源转移的最大特点是在半径30-50公里范围内,基本上还是在北京都市圈内,所以河北不要在这方面给予过高的期望。

  京津冀协同发展面临的问题和困境

  三地处于不同的发展阶段,面临的问题不一样。北京由于福利相对封闭,在高水平的公共福利下开始面临发达国家曾经有过的城市病,开始担心雾霾等环境问题,关注城市拥堵问题,而环境问题、拥堵问题跟城市自身规划有关,另一方面也和大气环境有直接关系。等雾霾影响到北京了,才开始想到要一体化。在这种背景下应该提出什么样的政策?现在我们看到的政策是要求河北压缩工业、压缩煤炭,其实还是以北京为核心的一体化政策,这样河北怎么完成过渡呢?发达国家城镇化率达到80%多的时候,服务业比重是工业比重的2-3倍,而天津服务业发展却是弱项,那天津怎么促进服务业发展?因此,城市发展的理念和规划,还有发展政策要进行调整。

  行政壁垒的影响大。沿北京边界的城市对疏散人口、缓解北京房价压力本来是可以起到作用的,但是京津冀区域的基础设施是分割的,北京的断头路有2300多公里,使得这种作用被压制了。北京现在的基础设施、交通资源的配置使河北和北京的联系没有加强,反而造成了交通拥堵,也使河北一些地方在想吸引北京低端产业时遇到了挑战。

  北京现在的轨道交通规划,以及和河北省交通的联系,满足不了对外的要求。现在的交通联系靠的是高端化的交通方式,即高铁,但高铁对短距离人口流动的有效性远远低于轻轨和公路。东京的市郊铁路是2013公里,北京才77公里,只有轨道交通网络基本建立了,才能够向河北进一步延伸。东京周边的很多城市,都是通过轨道交通联接的。

  资源要素的市场分配机制也有问题。传统的区域协调方法还在主导未来的规划,但其实研究区域的问题要研究体制问题、行政体制管理问题、交通问题等。

  促进京津冀协同发展的六点建议

  第一,以人为本,以促进增长就业为前提。协同发展也是发展,是解决人的问题。河北7383万人口,城镇化率才48%,那52%的人口怎样从农地转移出来,怎么能借着京津的发展带动快速步入城镇化进程。如果所谓的京津冀一体化落在城市见物不见人的规划上,那恐怕要走弯路。这么多年地方政府更多关注的是城市发展、城市建设,却忽视了产业、忽视了人口,所以京津冀一体化的核心问题是怎样通过北京、天津两个这么好的城市,把河北的非农就业和城镇化带动起来。这是人的问题。

  第二,尊重规律,京津冀协同发展不是一天两天的事情。很多地方提出来“三年大变样”是不符合发展规律的。我们看韩国,即便它的计划很强,平均一个新城的建立大概也需要十几年,而日本基本上是花20-30年的时间建一个新城。可是中国很多地方3年就想建一个新城,导致成本过高,农民进不来。

  第三,重在建立机制,解决行政间的配置问题,解决体制的障碍问题,公共服务均等化问题,花10年时间把整个机制建立起来,形成要素流通的大环境。

  第四,以市场为主导,打破行政的过度干预。既要打破等级化行政干预,建立高层的协调机制,同时也要发挥市场的主体作用,弱化政府建新城的强烈动机。无论在交通资源还是基础设施资源配置上,甚至是城市公共服务配置上,都要更加尊重市场的选择。

  第五,原则上调整增量、继续优化存量。比如在北京要限制中央新增事业单位,一些新建的大学、新建的医院、新建的总部不要建在北京了,要向京郊、河北布局,这样才有可能带动资源的优化配置。比如,日本在国土整治规划中曾经对限制人口向东京流入提出政策,规定工厂的规模和学校的规模,超过规模一律不允许在东京城区建,当然,在市场经济国家,特别是土地私有化的大背景下,这种限制的效果是有限的。

  第六,改变区域研究方法,改革区域管理体制。京津冀的服务业发展格局中,北京是一枝独秀,怎么样发挥北京的服务业优势是一个大课题;能不能改革户籍,在部分地区形成户口同城化,比如把北京周边几个城市的户口与北京同城化;不要以边界来划定经济区,过去是沿北京周边建立北京圈,张家口为什么可以申奥,这跟北京的服务业有天然的联系,所以,要研究怎么依托市场重新建立经济圈,而不是简单的划定边界;怎样通过轨道等重新规划区域交通问题,发展承载人口多、节点多的交通,而不是高大上的交通,日本韩国的经验不是建立高速公路、高速铁路,而是更多通过轻轨等轨道交通来带动人流,在此基础上形成卫星城。

  最后,对河北经济发展水平弱的地区、人口城镇化水平弱的地区要加强政策支持,北京、天津应该如何对河北进行支持,这是需要中央来决策的。

  


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