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李铁:新区热该退烧了

来源:城市中国网 发布时间:2013-10-22 点击次数:76

  作者为中国城市和小城镇改革发展中心主任李铁

  近些年,全国新区建设愈演愈烈,几乎蔓延到绝大部分省区和城市。各地建设提出的口号越来越响,标准越来越高,规划的摊子铺得越来越大,严重地超越了经济发展现实。如不及时加以遏制,必会导致资源的严重浪费,并引发地方债务风险。

  今年6月,我们对12个省的各城市进行网络调查后发现,90%以上的地级城市规划建设了新城新区。

  我们检索了12个省各城市的政府工作报告、文件、规划和新闻报道等,涉及地级以上城市共156个,其中提出新城新区建设的有145个,占92.9%。12个省会城市全部提出要推进新城新区建设,共规划建设了55个新城新区,其中沈阳要建设13个新城新区,武汉也规划了11个。在144个地级城市中,有133个提出要建设新城新区,占92.4%,共规划建设新城新区200个,平均每个地级市为1.5个。在我们检索的161个县级城市中,提出新城新区建设的有67个,占41.6%。大多数城市已经将建设付诸于行动,并非仅仅存在于规划。

  从调查来看,新城新区规划面积和人口普遍超越现实。

  在调查涉及的255个新城新区中,有96个公布了规划建设用地面积,共计6105平方公里,平均每个新城新区规划建设用地面积为63.6平方公里。根据《2012年中国城市统计年鉴》数据,抽查的12省平均每个地级市建成区面积为115平方公里,照此计算,每个新城新区已超过现有城市面积的一半。

  此外,有的城市还规划了多个新城或新区,比如,贵阳提出建设3个新区,规划建设面积为860平方公里,其中贵安新区规划建设面积达500平方公里。另有5个新城的规划建设面积为407平方公里,新城新区规划建设总面积达1267平方公里。相比较而言,2011年贵阳市建成区面积仅162平方公里,考虑到贵安新区部分涉及到安顺,即使贵阳和安顺两个市的建成区面积合计也仅198平方公里,相当于要增加6个贵阳和安顺。

  在145个规划建设新城新区的地级以上城市中,共有121个城市全部或者部分公布了新城新区的规划人口,合计9672万人,平均每个城市新城新区规划人口为80万。而根据《2011年中国城市建设统计年鉴》数据,抽查的12省平均每个地级市城区人口88.4万,规划的新城新区人口基本相当于现有城市人口。

  对于地方政府来说,新城新区建设已成为城镇化的抓手和突破口。中央城镇化政策的出发点在于解决人口城镇化问题,但一到地方,城镇化往往被理解成城镇建设。

  比如,广东省在2012年提出要支持粤东西北地级市城区扩容提质、聚集发展、率先崛起规划,并且从省级层面提出了12个新城新区,在省政府的直接刺激下,地级市的热情被高度调动起来,云浮、惠州、茂名等城市启动了新城新区建设和规划,并将新城新区建设写入政府工作报告,作为2013年的重点工作。其中,韶关市通过对新城战略规划和控制性详细规划进行整合,进一步拉大新城框架,将规划面积从37平方公里,调整为60平方公里。另外,辽宁省也发文,将在以沈阳为核心、7个地级市组成的沈阳经济区推动新城新市镇建设,提出了25个新城建设的目标。河北省将北戴河新区、唐山湾生态城和黄骅新城写入了河北沿海地区发展规划中。贵州省则提出2013年全省要启动100个城市综合体建设,实现县级全覆盖。

  在各地有关新城新区的文件规划中,一般都提了较高的建设标准,生态城、智慧城、科技城、现代城等比比皆是,建设配置大多是国内和国际领先标准。比如广州南沙新区提出陆地绿化率不低于60%,各方面的硬件设施都是按照国际最先进水平进行配备。河北唐山、陕西西安、江西九江等诸多城市也规划建设各类高端生态城。

  高标准的规划建设需要地方政府进行大规模投资配套,广州市2013年计划在南沙新区安排220亿元投资,唐山南湖生态城2010年完成投资180亿元,2011年完成投资200亿元,陕西安康月亮河生态城规划总投资为147.8亿元,作为县级市的江西省丰城市新城区也规划投资160亿元等。新城建设俨然演变成为地方政府拉动投资的手段。

  新区热探源

  那么,是什么导致了各地新区建设的热情如此之高,对此问题进行深入的分析,大致可总结出以下几方面原因。

  通过新区开发,带动投资,可促进GDP增长。GDP既反映出一地经济增长能力,也是政绩考核主要指标。从东部沿海发达地区经验看,带动经济增长最有效的办法就是强调以工业为导向的发展思路。

  工业招商面临着激烈的竞争,因此各地要开辟新的廉价土地空间,以压低成本,争取足够的招商竞争优势。新城新区的投资开发,无非是工业开发区模式的翻版。谁的新城新区面积大,土地价格低,又有国务院或省一级审批通过的尚方宝剑,谁就可以提??有利的优惠政策,在招商引资过程中获得较大的竞争优势。

  除了产业作为先导之外,强调“产城融合”是又一重要思路,也就是既强调产业的引进,又带动地产开发。一般情况下,地方政府发展新区的动力在于财政的压力,因为老城的土地价格飙升,拆迁成本过高,土地出让金收益率较低。通过大面积开发新区,则可以通过对农民的较低补偿换来较高的土地出让收益,政府既可以通过招商引资解决税收增长,弥补吃饭财政的压力,又可以通过土地的级差地租收益获得土地财政发展的资金,可谓一举两得。

  在城镇化高速发展过程中,各级城市政府都面临着老城改造压力,包括危房改造、基础设施改善、整治交通拥堵、美化城市面貌。然而,因为面临错综复杂的社会利益群体、各种经济关系的协调和较量,城市政府更愿意开辟新的空间,造新城新区来回避旧城改造的成本压力,也可减少社会矛盾。

  另外,政绩推动也是新区建设的重要动机之一。新城建设看得见、摸得着,投资带动城镇面貌焕然一新,容易显效果。

  新区建设在很多层面上还反映出主观决策和长官意志。我们在调查中了解到,很多新区的设想源于领导的决策,并没有慎重地征求社会各方的意见,特别是对多领域专家的意见吸纳不够。同时,由于城镇化高速发展,干部频繁变动,决策者很少有时间研究城市发展的规律和经济发展规律相互之间的关系问题。例如某省提出新区理念,原定的面积和规模,到了决策层那里随意就可以翻倍。某些城市负责人,从原来城市延伸的新区中尝到了开发甜头,设想能搞一个更大的,获取更多的经济和社会收益。

  规划专家因收费利益机制的诱导,也没有很好发挥制约作用。这么多新区规划都是由各类规划单位编制出来的。目前的规划是以面积作为收费依据,面积越大,收费越高,概念越新,越吸引眼球,中标的机会就越大。有很多规划完全违背了经济发展规律,然而还是堂而皇之地成为现实。

  从另一个角度看,传统的空间规划更多考虑在既定投入能力下对资源的配置,而对市场条件下的资源供给能力、财政的支撑能力以及对于人口、经济、产业和社会结构的分析,则是当前规划编制单位普遍的弱项,因此在规划建议中,技术分析多于经济和社会分析。而新区的泛滥,恰恰影响的是未来政府的财政能力以及可能出现的债务负担。

  中央层面对于城市发展和新区建设也没有明确的政策引导。30年经济的高速增长,城镇化率的快速提高,如此大规模的人口进入各类城镇,如此多的城市规模急剧扩大,使得我们难以认清在中国特定体制条件下的城市发展规律。

  长期以来,对于城市政府的一些违背城市发展规律和经济发展规律的做法,甚至一些严重浪费的现象,中央层面上并没有有效的制约手段,也很少出台正式的文件进行规范。很多领导到地方考察,接待的地方政府把这些城市面貌展现出来时,得到的赞扬多于批评,而没有人关注巨额的债务负担和浪费之下埋藏的隐患。

  潜在的问题

  目前的新城模式潜藏着诸多问题。

  首先,可能带来政府公共资源的严重浪费。国际上的城市管理基本经验是收支盈亏保持平衡,政府投资要确保得到最大的社会收益。而在中国的各级城市,主要工作之一是如何保持财政的稳定增长,对支出的约束性过低,导致政府投资的短期行为太多,社会收益率较低。

  比如,广东的南沙新区,总面积800平方公里,预计开发面积300平方公里左右。新区概念已经提出了几十年,据当地官员说,基础设施投入累计达上千亿元,而到目前为止,实际开发面积几十平方公里。虽然目前仍大张旗鼓宣传新区的概念,但在宏观经济增长速度放缓、招商竞争激烈、生产要素成本都在上升的大格局下,是否还能够有如此众多的企业、而且还是高端产业来填满这300平方公里的空间,实在是未知数。投入了上千亿元资金的闲置,已经造成了事实上的浪费。

  其次,过度的新区建设可能造成房地产的泡沫和崩盘。中国城市空间扩展的机制包含两方面,一是吸引工业投资,二是房地产开发推动扩张。以低地价甚至零地价吸引来的工业投资保证GDP和预算内收入,通过房地产开发形成的土地出让收益保证预算外收入和基础设施投入。每一届政府都需要新增工业项目,同时也需要更多房地产开发收益补工业开发成本。周而复始,使得城市面积越摊越大。新区更使得这种机制无限放大。

  需要看到,当新区面积无限制扩张时,房地产需求会达到临界点,一旦超过临界点,地产销售就会出现饱和。如果政府在制定规划时,由于对人口和房地产需求出现误判,在新区过度放大地产空间,一定会导致地产崩盘,特别是在一些三线城市和地、县两级城市。最近网络上传出一些城市房价下跌,地产泡沫的现象已经说明了这一点。

  另外,中国城市的基础设施投入资金基本上来源于土地出让收益。即使是现在提出各种金融支持形式,例如地方债券的发行、各种形式的金融担保、基金等,还款的预期还是靠土地出让。

  形成债务的原因在于城市政府的过度短期行为,前一届政府由于追求政绩而举债投入,这些债务需要下届政府通过新的土地出让收益来还,历届政府累积的债务链释放的结果就是空间发展过快,并在大建新区中发展到了极致。

  一旦土地出让和房地产销售在击鼓传花过程中导致市场崩盘的时候,一个美好的新区建设的目标就会转变成债务链断裂的危机。有的新区位于一线城市,有巨大的政府财政和开发空间支撑,新债偿还旧债尚有余力。但对于三四线城市来说,当出现房地产泡沫时,债务危机就很难化解。

  再有,新区热实际使得城镇化改革难度越来越大。因为地方政府需要通过房地产开发来解决资金压力,那么如何才能实现高额土地出让预期收益呢?按照流行的房地产发展理念,概念越新、越现代、越时髦,房子可能就卖得越好,因此围绕着生态、绿色、智慧和低碳的理念塑造出一个个新区样板,豪华的基础设施、大范围的生态空间、形象的地标和广场等充斥在新区的规划设计中。甚至有的城市挖掘历史,再造古城、湖泊。耗费资金和成本之大暂且不说,这些高标准的新区已没有为中低收入人口和外来农民留下生存、发展和就业的空间。

  高额的成本,已经成为横亘在户籍人口和外来农村人口间一道深深的鸿沟,推进城镇化的改革如户籍管理制度改革怎么可能实现?

  尊重城市发展规律

  城市发展是一个自然延伸的过程,随着人口和其他要素的不断集聚,城市在空间上的扩展也是一个必然的趋势。

  如果了解一下西方国家城市发展的历史,这种城市的扩张受到几个重要条件的制约:第一是产业的支撑。人们到城市来一定能通过就业获得自己的收入,以满足在城市生存的基本条件。第二是较低的生活成本和更多的消费选择。至少相对于农村和一些中小城市来说,人们涌入城市,经济和社会因素是重要的考量。第三是为下一代寻求发展的机会。因为城市所能提供的公共服务条件要高于农村,大城市高于中小城市。因此在许多国家当大城市生活成本高昂时,很多人选择居住在临近的中小城市,到大城市就业;或者随着工业远离大城市,人口也可以随着就业地点的变迁,向中小城市迁徙。

  在中国发生的情形则完全不同。等级化的城市管理体制,使得所有高等级城市利用行政权力获取优质资源,因此必然带来人口和其他要素的集中。

  在中国的管理者看来,确保城市的稳定,也是保证国家政治和经济生活稳定的前提。城市政府也就可以通过行政手段降低基本公共服务品的价格,维系社会的安定。从就业上看,高等级城市政府可以获得最好的招商引资条件,因为有足够的用地指标,就业的机会远远多于普通城市。因此,中国的城市,特别是大城市人口集中扩张就有着必要的制度支撑。

  若按照正常的逻辑,当城市人口的高速扩张,原来的城市空间已经容纳不下,新区发展的问题才会被提上日程。问题在于,利益导向使得新区在初始定位时就发生了目标偏差。原本为新进人口提供发展空间的区域定位,变成了房地产发展获利的机会。

  客观而言,新区不是不可以建设,但是要遵循规律,要走集约型发展道路。有几个问题需要厘清。

  第一个问题是新区应该选择在什么地方?

  很多地方诟病城市的“摊大饼”,认为独立的组团才能确保城市空间不会无限制向外蔓延。其实被批判的“摊大饼”,本意是“摊薄的大饼”,指的是容积率低,土地利用效率不高的建设。而从现实中看,真正沿着城市边界缓慢扩张的新区,其实都是成功的范例。因为沿城市边界扩张,基础设施成本最低,经济上最为合理,而且服务业的发展也可以借用原来的区域逐步向外延伸。可是,在政府决策者和规划师的眼中,似乎这是城市的病态发展。

  举一个西部省会城市新区规划的例子。省里的领导认为沿着省会城市和另一个城市按照自然发展趋势发展下去,必然使两个城市连成一体,认为这是“摊大饼”。因此要在另一个非自然连接区域建造新区,形成所谓组团式的发展。先不说新区规模有多大,只是这种新区空间发展的主观布局就没有理解中国的国情。原来两个城市的发展过程是自然延伸,有政府支持。而现在独立的新区一方面面临着基础设施建设的成本压力,另一方面失去了两个相邻政府的借力,发展上必将会遇到竞争和挑战。所谓一厢情愿的新区思路,开始就埋下了隐患。

  另一个问题是新区规模要建多大?

  从我们接触的新区规划看,新区的规模主要依托于原有的城市规模,一般来说,靠近省会城市的新区规模动辄几百平方公里,比如广东的南沙新区300平方公里左右,陕西的西咸新区也是如此,贵州的贵安新区甚至达到500平方公里。而地级城市的新区大多在几十平方公里左右。

  其实研究新区规划并不难,把近几十年经济增长、人口增长、产业集聚的速度统计一下,就可以得出城市可扩张的人口和空间规模,也就可以知道目前的许多新区规划过于庞大。遗憾的是,我们历任地方政府的主要负责人主观地认为,在城区的改造模式放大到新区,如果再得到中央政府的批准,有一些特定的优惠和支持政策,这种新区模式就一定会取得成功。

  然而,很少有人考虑过,一个几百平方公里的空间,需要多少产业和人口进入?土地的开发会有多少预期收益?在听到地方政府官员雄心勃勃算账的时候,我经常感觉到一种悲哀,这些官员对于经济学最基本的原理——“边际收益递减原则”毫无认知能力,他们没有意识到,当你能把最初10平方公里土地卖出好价钱的时候,之后的几百公里可能都会处于限制状态。

  城市扩张是自然发展的过程,而不是人为主观再造的过程。如果放大了主观决策和短期行为的力量,未来的成本和负担必须要从预期收益中偿还。然而因为我们无法承担如此巨大的债务压力,还要保持城镇形象,唯一的办法就是排斥外来人口的公共服务,利用他们的低劳动力成本,为现有的城镇人口进行服务。

  好大喜功的新区建设看起来是城镇化的产物,实际上是中国特色城镇管理体制形成的一个恶性肿瘤,在豪华的外表下,浪费着城市的公共资源,让城市人口和外来人口为政府的错误决策埋单,最后以牺牲城镇化进程中外来人口的公共服务为代价,事实上阻碍城镇化改革进程。

  如何遏制恶性蔓延

  在大量地接触地方政府官员,探讨新区建设问题时,我们也曾经不遗余力地指出新区建设存在的严重弊病,他们也似乎明白这种做法有悖于经济发展规律。但是让他们为难的是:无法改变和制约长官意志,特别是一把手的决策行为;已经累积形成的债务负担总是需要化解,只有土地出让金是最有效的手段。“不搞新区搞什么?”也是他们经常疑惑的问题。

  针对这些问题,应从以下几个方面进行考虑。

  首先是对错的问题。如果认识到如此规模的新区发展模式会严重地浪费公共资源,并带来一系列社会危害,可能应该考虑相应地纠错机制和校正政策的出台。

  其次,需要监督机制、决策机制的改革和调整,以约束地方政府任意的决策行为。比如调整专家咨询机制,对地方政府进行制约。

  第三是利益机制的制约,加快土地制度改革,使政府占用农村土地不再那么容易。当谈判的经济成本和社会成本对于政府产生反作用力的时候,如此大规模的新区建设一定会遭受到农民的反对。而从另一个方面看,如果把集体建设用地的开发权还给农民,农民自己对于土地的珍惜利用,可能就不会像政府这样大手大脚地浪费。

  第四,要建立责任追究机制,对于以后盲目上马新区项目,造成资源闲置和浪费的,要给与党纪和政纪处分,问题严重的按照渎职处理。对于一些规划机构为了团队利益,纵容贪大冒进的新区规划出台,应取消规划资质,问题严重的应取消从业资格。对确实不符合实际的新区规划,应调整规划。

  第五,要总结好的城市发展经验,对于节约和集约利用资源,稳步有序地推进城市发展,真正做到“以人为本”的典型,要及时推广。同时加强对城镇政府负责人在城镇管理方面的培训,提高对经济规律、市场规律和城市发展规律的认识。

  最后,要加快推进有关城镇化进程的各项改革政策的出台。要明确中央城镇化的政策方针重点在“以人为本”和促进城镇可持续发展。手段是通过改革,调整利益结构,校正各级城市政府各自为政的城镇化发展思路,进一步规范到中央的政策轨道上来。

  

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