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城镇化套书城乡建设用地增减挂钩与土地整治:政策和实践

来源:城市中国网 发布时间:2019-06-19 点击次数:36

总序

中央政府又一次把城镇化作为拉动内需和带动经济增长的引擎,使得城镇化问题再次成为社会关注的热点。巧合的是,两次提出城镇化问题都和国际金融危机有关,上一次是亚洲金融危机,而这一次是全球金融危机。作为长期从事城镇化政策研究的团队,我们的研究积累对于中国的城镇化问题应该有着清醒的认识,但是对于社会,对于各级政府、企业家、学者和媒体人来说,如何去理解城镇化问题,就涉及将来可能出台什么样的政策,以及相关政策如何落实。因此,我们决定把多年的研究成果公诸于世,以“城镇化与社会变革”系列丛书的形式出版。丛书之所以以改革为主题,就是要清楚地表明,未来推进城镇化最大的难点在于制度障碍,只有通过改革,才能破除传统体制对城乡和城镇间要素流动的约束和限制,城镇化带动内需增长的潜力才能得到真正释放。

丛书出版之际,出版社邀请我作序,一方面希望从宏观的角度来评价十八大以来的城镇化政策要点,另一方面希望对国家发改委城市和小城镇改革发展中心(以下简称“中心”)从事城镇化政策研究的历程做一个简要的回顾。毕竟我全程参与了中心的组建和发展,也基本上经历了从城镇化政策研究到一系列政策文件出台的过程。其实,我内心的想法,无论目前把城镇化政策提到怎样的高度,毕竟与可操作的政策出台以及贯彻落实都还有很长的距离。我能更多地体会到,这项研究,凝聚着许多长期从事农村政策研究和城镇化研究的领导和专家的心血,也汇集了一些地方基层政府的长期实践。我们只是作为一个团队集中了所有的智慧,利用我们的平台优势把这些成果和资料积累下来。

1992年,我在国家体改委农村司工作,有一次参加国土经济学会在新华社举办的关于小城镇问题的研讨会,原中央农研室的老领导杜润生先生发言,提到小城镇对于农村乡镇企业发展和农村资源整合的重要意义,回来后感受颇深。在年底农村司提出1993年度研究课题重点时,把小城镇和城镇化问题作为六个重点研究课题的选题之一,报告给了时任国家体改委副主任马凯同志。我记得其他选题还有农村税费改革、城乡商品流通和土地问题等等。马凯副主任只是在小城镇这个课题上画了一个圈,要求我们重点进行研究。这一个圈就决定了我后半生的命运,至今已经20年了。当时马凯同志分管农村司工作,他之所以要求我们从事小城镇和城镇化问题的研究,他的基本论断是“减少农民,才能富裕农民”。

在后来的城镇化研究中,很多人不理解,为什么当时中央提出“小城镇,大战略”?特别是一些经济和规划工作者,他们认为城镇化政策重点不应该是积极发展小城镇,而应该是发展大城市,可是谁也不去追问。当时城镇化的提法还是禁忌,户籍问题更是没人敢提。几千年来确保农产品供给问题似乎成为一种现实的担忧;已经形成的城乡福利上的二元差距,更是各级城市政府不愿意推进户籍管理制度改革的借口。只有在小城镇,因为福利差距没有那么大,基础设施和公共服务条件没有那么好,与农村有着天然的接壤和联系,而且许多乡镇企业又直接办在小城镇,在这里实现有关城镇化的一系列体制上的突破,应该引起的社会波动比较小。1993~1995年,在马凯同志的直接领导下,我们开始了小城镇和城镇化的研究。马凯同志亲自带队到各部委征求意见,1995年4月,协调国务院十一个有关部、委、局制定并印发了《全国小城镇综合改革试点指导意见》,这是第一个从全方位改革政策入手,以小城镇作为突破口,全面实行综合改革试点的指导性意见。其中涉及的内容包括户籍管理制度、土地流转制度、小城镇的行政管理体制、地方财税管理体制、机构改革和乡镇行政区划调整、基础设施的投融资改革、统计制度等多方面。

1998年国务院机构改革,国家体改委和国务院特区办合并为国务院经济体制改革办公室,原来的16个司局缩编成6个司局,涉及大量的司局级干部重组和自寻出路。为了坚持小城镇和城镇化的政策研究,把试点工作持续下去,在各方面的支持下,我放弃了留在机关内工作的机会。1998年6月,经中编委批准,以原国家体改委农村司为主体成立了小城镇改革发展中心。从此我开始了漫长而又寂寞的城镇化政策研究之路。

1997年的亚洲金融危机,我国的外向型经济受挫,很多专家提出扩大内需的思路,城镇化和小城镇终于第一次走上了政府宏观政策的台面。1998年十五届三中全会开始提出“小城镇,大战略”。1999年,时任国务院副秘书长的马凯同志和中农办主任段应碧同志,把起草向中央政治局常委汇报的“小城镇发展和城镇化问题”的任务交给了国务院体改办。之后,我们又在国务院体改办副主任邵秉仁同志的领导下,直接参与起草了2000年6月中共中央、国务院颁布的《关于促进小城镇健康发展的若干指导意见》。这个文件下达之后,户籍管理制度原则上在全国县级市以下的城镇基本放开,农村进城务工人员只要在城里有了住所和稳定的就业条件,就可以办理落户手续,而其在农村的承包地和宅基地仍可保留。根据中央有关文件精神,2000年第五次全国人口普查后,我国把进城务工的农民第一次统计为城镇人口,我国的城镇化率一下子从原来的29%提高到36%。

2002年,党的十六大报告第一次写进了有关城镇化的内容,其中把“繁荣农村经济,加快城镇化进程”写到一起,这充分说明了城镇化对于“三农”问题的重要性。值得特别提出的是,我们的城镇化研究也从小城镇开始深入到进城的农民工,中心全体研究人员就农民工问题进行了大量的调查研究。2002年,根据马凯副秘书长和段应碧主任的安排,由中心组织人员起草了2003年国务院办公厅1号文件《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》。

2003年,中心被并入了国家发改委,城镇化的研究工作转向了深入积累阶段。原来曾经全方位开展的改革试点工作虽然还在进行,但是实质性内容越来越少。在这一阶段反思城镇化,站在农村的角度去推进城市的各项相关改革,看来是越来越难了。中国的体制,城市实际上是行政管理等级的一个层面,而不是西方国家那种独立自治的城市。中国城市管理农村的体制,使得从农村的角度提出任何问题都是带有补贴和扶助的性质。而实际上,由于利益格局的确立,城市仍然没有摆脱依赖于从农村剥夺资源,来维持城市公共福利的积累和企业成本降低的局面。原来简单明了的城乡二元结构,已经被行政区的公共福利利益格局多元化了,因此要改革的内容已经远远超出了20世纪90年代凸显的城乡二元结构的范畴。原来长期研究农村改革、试图解决农村问题,现在成为城镇化出发点的思路,肯定也要相应地转型,使我们的研究团队站在城市的决策角度考虑问题。2009年,我们开始把中心研究的重点彻底地转向城市,单位的名称也同时作出了调整,改为“城市和小城镇改革发展中心”。这种转型的最大效果就是可以更多地偏重于决策者的思维,了解决策阶层所更关注的城市角度,有利于提出更好的政策咨询建议。

中心成立15年来,我和同事们到20多个省(直辖市、自治区)的数千个不同类型、不同规模的城镇调研,积累了大量的材料,并为一批城镇特别制定了发展规划。

我们所理解的城镇化政策是改革,这也是我们长期和社会上的一些学者,甚至包括政府决策系统的部分研究人员在观点上的一些重要分歧。因为城镇化要解决的是几亿进城农民的公共服务均等化问题,关系到利益结构的调整,所以必须通过改革来解决有关制度层面的问题。仅靠投资是无法带动城镇化的,否则只会固化当地居民和外来人口的福利格局。只有在改革的基础上,打破户籍、土地和行政管理体制上的障碍,提高城镇化质量,改善外来人口的公共服务,提升投资效率才能变为可能。

幸运的是,从2012年起,中央领导同志对于城镇化的重视达到了前所未有的高度。在国家发改委副主任徐宪平同志的支持下,我们终于把多年的研究积累作为基础性咨询,提供给政策研究和制定的部门。虽然关于城镇化所涉及的改革政策的全面铺开还需要时日,还需要观点上进一步的统一,但无论怎样,问题提到了台面,总会有解决的办法,任何事情都不能一蹴而就,但毕竟有一个非常好的开始。

同事们提议,是不是可以把这些年我们团队有关城镇化的研究成果出版成书?我同意了。2013年是全国深入贯彻落实十八大精神的开局之年,是一个好时候,全社会都在关注城镇化进程。此举可以把我们的观点奉献给社会,以求有一个更充分的讨论环境,寻求共识,推进城镇化改革政策的持续出台。


国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任

 

2013年3月

目  录

 

政治理论篇... 1

第一章  我国土地资源状况及主要矛盾分析... 2

第一节  我国土地资源总体状况.. 2

第二节  土地资源利用中的主要问题.. 5

第三节  土地资源利用的改革探索:城乡建设用地增减挂钩.. 9

第四节  未来土地资源利用的重要抓手:土地整治.. 13


第二章“城乡建设用地增减挂钩”理论与政策... 24

第一节  城乡建设用地增减挂钩的理论分析... 24

第二节  城乡建设用地增减挂钩相关政策规定.. 28


第三章  土地整治:面临形势与重点领域.. 36

第一节  土地整治的资源环境与背景条件分析.. 36

第二节  土地整治的战略目标与重点领域.. 43

 

实践篇... 56

第四章  城乡建设用地增减挂钩跟踪.. 57

第一节  发展改革试点镇城乡建设用地增减挂钩运作... 57

第二节  城乡用地相挂钩农民利益放首位.. 60

第三节  城乡建设用地增减挂钩的主要模式及比较.. 64

第四节  江苏省城乡建设增减挂钩的主要模式.. 73

第五节  山东省城乡建设用地增减挂钩情况... 86

第六节  湖北省城乡建设用地增减挂钩情况... 91

第七节  天津市城乡建设用地增减挂钩试点情况... 99


第五章  各地土地整治实践... 112

第一节  湖北省土地整治情况... 112

第二节  辽宁省土地整治情况... 114

第三节  四川省土地综合整治情况... 115

第四节  广东省土地整治情况... 117

第五节  重庆市土地整治情况... 119

第六节  云南省嵩明县经济社会发展与土地整治... 124

第七节  我国土地综合整治的现状、问题与对策... 130


第六章  统筹城乡发展中的土地制度探索.. 136

第一节  河南新乡城乡统筹的探索与实践.. 136

第二节  成都温江区万春镇统筹城乡发展的探索... 144

第三节  浙江嘉兴“两分两换”的试点探索... 146

第四节  云南省嵩明县全域城镇化中的土地利用问题... 150


第七章  城乡建设用地增减挂钩与土地整治规划.. 155

第一节  增减挂钩实施规划的主要内容及案例.. 155

第二节  土地整治规划:云南嵩明县土地整治规划实践.. 169


附录一... 183

本书各章节执笔人.. 183

附录二... 184

执笔人简介... 184



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