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从知识青年上山下乡说起 ——规划人眼中的城镇化变迁历程

来源:凤凰品城市 发布时间:2019-11-08 点击次数:240


新中国成立70年,城镇化也迎来了发挥市场配置资源的决定性作用和高质量发展的新时期。作为30多年城市规划从业者,笔者亲身经历了近半个世纪的城镇化历程,尤其是以规划师身份参与这一波澜壮阔的变革之中,深感认识城镇化规律、改革创新城市规划以适应时代要求之艰难,同时也为亲身经历、参与了这一过程而感到自豪。本文谨以亲身经历的一些规划案例来映衬城镇化大潮,也管窥一下规划人对城市发展规律的认识。


当然,新中国成立初期到“文革”结束,城镇化随着经济发展大致可以分为3个阶段:一是国民经济恢复发展时期,以全盘“苏化”为代表的城镇化模式和城市规划;二是从城市规划的“大跃进”到“三年不搞城市规划”以至于十余年规划的停顿;三是城市化的停滞乃至倒退期。在这期间,城市化和农村有着不可逾越的鸿沟,除了户籍管理,城乡间劳动力流动也受到严格限制。


1953年4月,国务院发出《劝止农民盲目流入城市的指示》,指出由于城市建设工作尚处于初始阶段,且建筑工人供大于求,因此城市地区并不需要农村劳动力。1956年4月,更大批次的农村人口外流到大城市和工业建设重点区域,国务院于年底再次发出《防止人口盲目外流的指示》,并于1957年初对该指示做补充再次下发。以至于相当长时期内,农民自主进城务工经商被称为“盲流”。直到1984年,中央才废除了《劝止农民盲目流入城市的指示》,农民进城才不再偷偷摸摸。


早年与城市规划结缘经历

我所经历的城市化还得从“逆城市化”说起。现在大家提的比较多的逆城市化主要是指“文革”前(少量)及“文革”期间知识青年上山下乡运动。但是当时并不只是知识青年从城市下放到农村,同时从城市下放到农村的还有“五七干校”(这部分干部户口不迁,单位集体行动,几年后全部又回城了)学员,也包括下放干部和走626道路下放农村的医务人员。626是指当时有一条“最高指示”:要把全国医疗卫生的重点放到农村去。当时为了响应这条指示,城市里的各大医院纷纷抽调医务人员下乡,到乡村医院工作。

1970年初,我还在上小学一年级,便随父(下放干部)母(走626道路)从城市下放到农村。刚下放时,带着大红花,坐着大卡车,被人敲锣打鼓地欢送,觉得很神气。到了农村以后,对农村与城市的差异有了不同感受,巨大的城乡反差在我幼小的心里留下了烙印。不论我是从城市下乡,还是从小就生活在农村,无不对城市及城市户口充满着向往。而当时农村青年进城,除非极少数招工的机会,就只剩下当兵这条途径了(并且要在部队当上干部将来可以复员),否则是没有机会进城的。显然这样的机会并不是常人所能得的,而下放的知青显然也在抓住这样的机会返城,他们比农村青年更为迫切。现在大家都讲乡愁,大多不再回忆当年在农村没有卫生间,没有干净的水喝,蚊子、苍蝇、跳蚤、老鼠肆虐,甚至还有毒蛇的日子,更别提文化生活匮乏、公共服务缺失了。

五六十年代知识青年上山下乡运动,是20世纪最大的人口迁徙浪潮之一。

“文革”结束,随着父母被“落实政策”,我们家才又从农村搬回城里。当然对我而言,有城乡两地的生活体验,比单纯在城市或者一直在农村长大的孩子能更多地了解中国社会的全貌,这对我的成长是有好处的。不过那些年那种看不见回城希望,不论个人有多努力都只能面向黄土背对天的生活,给我的童年留下了深刻印象。这段下放农村的体验,对于我当年选择学城市规划专业也有相当大的影响,因为1980年代,大学毕业还是要国家统一分配工作的,学城市规划至少不会被分配到农村去工作。不论现在大家觉得我思想是不是落后,我当时就是这样想的。

各种城镇化思潮先后涌现

1984年,我毕业以后进入中国城市规划设计研究院工作,比较多地从规划编制的角度,见证了改革开放以后城镇化的发展历程及其中各种思想、思潮的起伏。

总体而言,我国城镇化历程以及对城镇化、城市发展的认识,是随着经济社会发展而不断演变的。城镇化是不断适应经济社会发展阶段特征的,而我们的认识或超前或滞后于城镇化发展的客观阶段,并且滞后的时间比超前的时间长。

1980年代初,我国还处于学习苏联的计划经济体制阶段,改革先从农村开始,是农村包围城市。农村的集体经济组织可以采取灵活的经营制度,而城市的企业还不能。加上当时还没有《土地法》,集体可以在自己的土地上做任何事情。因此以江南为代表的乡镇企业活跃起来。记得大概是在1987年左右,乡镇企业工业产值一度接近全国工业总产值的50%,与此相呼应的,这些乡镇企业发达地区的小城镇得到很快发展。

在思想上,费孝通先生三下吴江,将此现象总结成“离土不离乡、进厂不进城”,认为我们找到了一条以小城镇为主的城镇化新路,对我国制定城市化政策产生了较大影响。在当时以及后来相当长的一段时间,理论界、学界普遍认为城市,尤其是大城市(不论多大规模,只要是被划为“大城市”标准)是“城市病”的根源,一定要限制大城市发展。当时小城镇的发展状况和国家关于鼓励小城镇发展的政策最为匹配,也是我国小城镇发展空前绝后的风光时期了。

1980年代的城市规划由于还没有建立健全相关法律法规,大多只有一个城市建设方针——“严格控制大城市,合理发展中等城市,积极发展小城镇”,这就是影响时间很长的“22字方针”。比较重视城市发展的地方,都在编制城市总体规划。由于受“22字方针”的影响,很多地方都很忌讳说规划人口超过50万(当时大城市的标准),如果规划人口刚好达到或者超过50万,往往被要求“控制”下来,否则有可能规划通不过评审。由于没有标准,总体规划编制的内容深度差异也很大,基本上是各行其是。不过对规划影响更大的是对未来一二十年城市应该怎样发展还存在认识上的分歧,这些分歧直接影响到了当时的规划。

1987年,我参加了湖北省十堰市的总体规划工作,我们项目组在一位老同志的指导下,做了很多方面的创新,例如做规划的公众参与、研究城市的就业岗位,考虑小汽车进入家庭、二汽上小轿车项目对十堰人口增长的影响等等。现在看来毫无异议的事情,在当时掀起了轩然大波。湖北省内主管部门组织一些专家,就规划的主要观点逐个批判(尤其是人口规模将突破50万、小汽车进入家庭),而全国各地的专家,特别是规划界的“大腕”(包括任震英、吴良镛、王芃、崔功豪、吴友仁、陈铎等)则纷纷赞赏,针锋相对。好像评审会前后开了一个星期。虽然我后来也参加过各类大城市乃至直辖市的规划,再也没有遇到如此大家云集、争论激烈的会了。当时,即便是人口究竟应不应该规划到50万(要不要在预测的基础上压缩),道路交通系统要不要考虑小汽车进入家庭这样的问题都有很大分歧,可见对城市、对未来的发展认识还不一致。

突破窠臼,敢为天下先

1992年邓小平同志南方谈话发布,国家改革开放又掀起了一波高潮,内地资金、人才、劳动力纷纷“孔雀东南飞”,我也“飞到”深圳,在中国城市规划设计研究院深圳分院工作了四年。1993年11月,党的十四届三中全会《决定》不但提出“国家要为各种所有制经济平等参与市场竞争创造条件,对各类企业一视同仁”,而且还强调“鼓励和引导农村剩余劳动力逐步向非农产业转移和地区间的有序流动”。

1995年,沈迟负责南海全市(今属佛山市辖区)规划。图为今南海区九江镇水南社区。

当时觉得珠三角的今天就是全国的明天,一切事情要敢为天下先,要突破既有条条框框,满足新的发展模式需求。1995年,我负责做南海全市(今属佛山市辖区)的规划。本来我们是准备按照比较标准的做法,即制定中心城区总体规划和市域城镇体系规划,但是他们有一位副市长拿着某高校编的南海经济地理的书(内容主要还是城镇体系规划)给我看,说我们不需要这样的书,这书上写的哪里有什么特产、适宜发展什么我们都知道。市长的话触动了我们,经过调研我们发现当时南海已经是“镇镇点火,村村冒烟”了。每个村、每个镇都有宏伟的设想,各自做各自的规划。我们就梳理了已有的规划,并且调取了相邻城市,尤其是广州、三水(今属佛山市辖区)的规划,南海全市规划宏观上与相邻城市衔接,微观上统筹各个镇、村产业和居住的建设需求,并且把自然保护区和需要保留的农田都画在一张图上。几上几下,和所有的镇协调,说服大家,形成共识。同时对相关专业部门的规划进行了调整,例如当时交通局做了一个南海环线规划,要沿南海的行政边界建一条环路,我们经过调研发现,只要和周边城市协调好,不需要建这么一条环线,市里最后也接受了我们的方案,仅此一条为市里节约的财力,就是当时规划费的100倍以上。这样一个规划,显然已经不是传统意义上的市域规划或者总体规划了。我们当时就根据工作的特点起了一个名字“城乡一体化规划”,南海市城乡一体化规划于1996年完成,1997年获评全国优秀规划设计一等奖(当年一等奖好像只有3—4个)。后来我们才知道,这是全国第一个《城乡一体化规划》。当时正处于城镇化最活跃的时期,许多问题还看不清楚,因此对各类规划的探索创新都很宽容。

进入21世纪,随着全国产业发展到了重化工业时代,大城市成为发展重点的趋势势不可当,这期间出现两种倾向:一是各地规划也都趋向于尽量做大规模,而上级审批部门则尽量压缩。城市究竟应该发展多大?能够发展多大?成了规划师难以客观预测的问题,也成了各方博弈的结果。这也造成有的城市规划的规模可能永远达不到,有的城市提出的控制规模在规划还没有被批准时就已经突破。广西某市甚至出现规划建设用地面积超过了该市陆域土地面积,不得已又规划几个人工岛来弥补这个缺口的怪事。

打破界限,注重战略研究

城市规划界也在突破“编制办法”设定的界限,注重战略研究。以2002年《广州城市总体发展概念规划》为标志,许多大城市都进行了“空间发展战略”研究,以超长眼光去看待城市,并进而指导城市总体规划的编制。这是一个重化工业快速发展的时代,一个房地产快速膨胀的时代,一个城市以前所未有的速度发展的时代。几乎每一个城市都为未来20年规划好了增长一倍的空间。

从2004年起,我主持编制了《天津城市空间发展战略》和《天津市城市总体规划(2006—2020年)》。遗憾的是,当时我们客观预测的人口规模,在审批之前被“砍了一刀”,不切实际地压缩了,以至于很快就被突破。而当时就天津提不提“北方金融中心”也存在过争论,最后还是曾经当过人民银行行长的时任市长戴向龙说,“北京那么多银行总部在那里,他不说也是金融中心,天津离北京这么近,不可能再有一个中心”,才没有在总体规划中提“金融中心”。

2007年,沈迟开始主持新疆伊宁南市区旧区改造更新。伊宁地处新疆西北边陲,大量中西合璧风格的建筑保存完好,充满异域风情。

2005年以后,各地旧城改造轰轰烈烈,既有成功案例,也有失败教训。有的地方也因没有处理好各方面诉求,政府好心想为民办实事,却因为原住民的反对而搁置。2007年,我主持新疆伊宁南市区旧区改造更新的规划编制。伊宁南市区是当地居民传统聚居地,风貌、文化、民俗有鲜明的地方特色,居民绝大多数是少数民族,迷宫式的道路系统、狭窄的街道、污染的水渠、长期欠缺的基础设施以及一些居民对改造的怀疑态度等,导致规划工作变得特别敏感。时任住房和城乡建设部规划司司长的唐凯先生专门给规划项目组写了信,要求规划不仅仅是美化一下街区、完善一下基础设施,而且要能够刺激街区就业、促进邻里和睦、培养文明新风。规划组从广泛的公众参与入手,开门做规划,采取电视广播报纸宣传、广泛的座谈会、规划路演宣传、中学生作文竞赛、小学生绘画比赛等各种方式听取意见,解释规划意图。尤其是在规划实施当中,制作居民手册,帮助居民了解建设要求,并且也由居民负责自家的基础管道铺设、房屋和室外环境的美化,大大增强了居民的参与度,对于规划实施和平时的环境维护起到了非常好的作用。这个旧城改造的案例曾经被李克强总理在布鲁塞尔中欧城镇化合作伙伴关系的会议上作过介绍。也就是在这个阶段,规划的公众参与越来越多,制度和方法也越来越完善了。

2008—2010年,我国先后遭遇汶川和玉树地震、舟曲特大泥石流灾害,灾后恢复重建成为了当时的主要任务。我参加了玉树灾后重建的规划,而且比较特别的是,我是唯一一个既参加国家发展和改革委员会编制的灾后重建总体规划,也参加了中国城市规划设计研究院编制的灾后重建总体规划的人。现在看来,灾后重建规划最大的特点就是“多规合一”,发展规划、保护规划、空间规划多规合一,同时编制相互衔接,保护规划划定底线,发展规划定投资、定项目、明确定额,空间规划根据项目和定额再进行选址和空间资源的配置,各项基础设施和公共服务配套齐头并进,保障供给,规划一次性实施。

2010年前后,我国各地由于各种法定规划不一致导致项目落地难、行政效率低、政府公信力下降的情况越来越严重,不少地方,特别是广州等发达地区城市自下而上地开展了“多规合一”的探索。国家相关部门也顺应形势开展了“多规合一”的试点。2013年,我调入国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心工作,有机会参与了“多规合一”的研究与实践探索,分别主持和参与了宁夏自治区、广西贺州和浙江开化的多规合一(后统一改为空间规划,或国土空间规划)工作。随着自然资源部的成立以及相关法律法规的修改完善,通过国土空间规划来规范空间治理行为愈发彰显出优势。

我们有理由相信国土空间规划在指引、约束城乡空间发展,支撑我国经济社会可持续发展,保障城市健康发展方面将起到定海神针的作用。社会在发展,时代在进步,我们要跟上这个伟大的时代,当然要科学编制国土空间规划。这就需要我们在生态优先、以人为本和高质量发展的正确方向指导下科学认识经济社会和城乡空间发展的客观规律,认真研究、因地制宜、顺势而为,才能交出一份人民满意的、经得起历史检验的答卷。

(作者系国家发展改革委员会城市和小城镇改革发展中心副主任、总规划师)


文章选自《凤凰品城市》2019年9-10月刊

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