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李铁:应该放松房地产调控来刺激经济复苏吗?

来源:财经E法 发布时间:2020-04-09 点击次数:57

近些年来,房地产曾经是国民经济发展的重要支柱,无论是从其产业带动性上看,还是对城乡居民生活水平的改善,或是对地方财政和城市基础设施建设的支撑方面,都曾经发挥过重要的作用。

但是,在中国特殊的体制条件下,由于政府和市场的双重推动,导致了对房地产发展的过度依赖,特别是在地方政府层面,地方债务增加,城市发展过于粗放,成本大幅度提高,房地产供给与实际需求在空间上严重的不平衡等。

正是在这种状况下,中央政府采取了严厉的房地产调控政策,从限价、限贷、限售、限建等政策入手,试图控制在局部地区和城市的房地产过度发展,进而缓解可能带来的金融风险。

由于这种政策的急刹车和强烈的行政调控色彩,导致与房地产有关的产业链发生了急剧断裂,也在一定程度上影响了经济的增长速度,同时加剧了地方债务问题的恶化,当然也影响到了就业和消费形势。

但是,今年突然暴发的新冠肺炎疫情,使得中国的经济发展蒙上阴影。随着国内疫情趋向平缓,最近很多人关注中国房地产发展的问题,也有人认为房地产调控可以放松,甚至提出要通过房地产政策的调整来刺激经济的增长和复苏。

疫情打乱了城镇化节奏

2019年,全国商品房销售面积17.16亿平方米,比2018年减少了96万平方米;2019年汽车销量比2018年减少了311万辆,而2020年2月汽车销量当月值仅31万辆,同比增速为“-79%”;2019年电视机和家用电冰箱的销量分别是18987万台和7921万台,分别比2018年减少了1320万台和84万台。这些数字说明,至少在疫情前中国工业制成品销售形式出现的变化,应该是与房地产调控政策有直接的关系。

如果按照房地产调控的正常发展轨迹,我们的经济会遇到严重的阵痛期。但是如果通过城市发展模式的转型消除对房地产过度依赖,把实体经济的增长作为政策支持的重点,进而促进地方城市政府调整发展模式,才有可能降低债务水平,降低经济发展成本,实现产业的良性发展。

从我们的分析来看,虽然认同这种房地产调控政策的出发点是减缓对房地产的过度依赖,但是仍不能忽视房地产在经济增长过程中的重要作用。毕竟城镇化还会带来人口在空间的大范围流动,并形成人口分布空间格局的改变,还会在人口流入地区带来房地产的需求。特别是城乡人口的变迁通过城镇化进程,会直接拉动房地产经济的发展,应该是我国未来一段时间可以充分利用的产业红利。

但是,突如其来的疫情使得我们需要进行重新判断。假如经济增长停滞,房地产业和各类工业制成品的销售还会有利好的空间吗?未来房价会上涨,还是下跌,或者是稳定在一个价格区间?如果经济严重下滑,就业受到打击,城乡居民收入水平大幅度下降,那么人们对房地产以及其他工业制成品的购买力还存在吗?如果这个时期放任地方政府继续通过推动房地产发展来降低债务压力和缓解经济下滑的趋势,那么是会在一定时期内促进经济增长,还是会导致过度依赖房地产发展模式的复归?这些可能都是我们需要认真思考的问题。

我们要正视中国经济发展在空间上的不平衡。

从城市债务结构和经济增长速度上看,长三角、粤港澳和京津冀三大都市圈以及围绕着千万人口城市的城市群,还是有着极其强烈的发展动力的。从人口流向上看,外来人口越多的地方,经济发展就越活跃,这也是一件不争的事实。从中国房地产供给形势看,也正是人口密度最高的城市群和都市圈,房价在上涨,房地产供给格局偏于不足。而其他三四线城市,房地产供给严重过剩的形势并没有得到缓解,而且随着经济持续下滑,面临的销售困境和压力会越来越大。那些希望放松房地产控制政策的城市,也是经济发展面临压力大的城市,也是对房地产过度依赖的城市。

因此,所谓房地产调控政策,在不同经济发展水平、不同人口密度以及不同产业结构空间内,带来的压力一直就是不同的。我们过去诟病的所谓一刀切政策,其实就是政策针对性不足。房地产供给压力过大,房价偏高的城市,因为所谓的人口控制政策,采取的是限制价格和供给政策。虽然看似稳定住了房价,但是在这些城市中低收入群体买不到低价住房的矛盾始终没有得到有效解决。因此评价过去的房地产政策重点在于一刀切的行政措施和手段,压抑了房地产需求,同时也影响到了工业制成品销售的下滑。

我们曾经提出的城镇化政策,可能对房地产发展带来一定刺激。原因在于中国城镇化尚处于增长期,虽然相对于高速增长稍有减缓,但因户籍制度的限制,呈现的房地产需求处于暂时饱和状态。如果通过相关政策推进与户籍制度有关的各项改革,可以使大量进城务工就业的外来人口包括农业转移人口完成流动性就业向定居的转变,之后必然会带来各项消费需求,既包括了住房需求和与之相关的工业制成品的消费需求,也会带来公共服务衍生的各项消费需求。随着人口密度的提高和定居人口的增加,还会提升城市基础设施的建设需求等。

就业和收入下降将影响房地产发展

但是,所有这些预期是建立在经济社会稳定发展的前提下,而且是通过释放政策潜力,激发产业发展的动力和活力。问题是疫情出现会在一段时间内改变中国的经济运行轨迹。

首先是就业增长速度的大幅度下降,甚至有可能出现负增长。2019年全国就业人员7.75亿人,比2018年减少了115万人。据有关研究大致测算,规模以上工业企业的就业人数从2014年就开始萎缩,截至2019年减少到了5970万人,平均每年减少370万人;而2020年前两月萎缩了495万人。虽然外出农民工的数字从2018年的比上年增加81万,到2019年的比上年增加159万,但是相比于2017年的数字,还是少增加了91万。这个数字与城镇就业的状况显然十分不吻合。既然城镇就业出现了萎缩,农村外出打工的人口反而增加,可能凸显出统计上存在的一些问题。

与就业下降相关的则是未来人均收入的下降,进而会大大降低城乡居民的消费能力。而且人口流动的空间分布也会发生相应的变化。例如人口流入地区的就业下降,也会导致常住人口数量的下降,甚至会出现外来人口返乡潮。无论是因为就业的问题,还是因为对疫情的担心,大批农业转移人口回乡滞留会稳定一段时间。如果疫情的防控程度不会放松,那么人口流动的速度会大大降低。

其次是外贸肯定会出现负增长局面,至少要维持在长达3个月甚至半年期间。2020年1月-2月出口总值20405.8亿元,比去年同期相比,增长速度为负15.9%;进口总值20831.7亿元,相比去年同期,增长速度为负2.4%。全球经济严重下滑是大趋势,但是疫情导致封闭国门,并影响到国际间交通和航运则是不争的事实。国际间采取封闭国门的政策对于外贸的影响是显而易见的,这种情况会直接影响到中国的外贸订单。从广东和浙江以及江苏等外贸大省的情况看,许多外贸订单的取消已经严重影响到工厂开工,工人就业。外贸订单下降会影响中国的就业形势,这一点断断不可忽视。

再次,城市服务业遭遇严重打击,各类中小企业因债务和各种原因的破产和关门已经成为现实。城市各类自营职业的外来经营者已经因疫情被迫放弃了一段时间的经营,即使随着复工进程的加快,仍然没有稳定的经营预期。疫情防控措施对他们的管理以及严格限制也会影响到他们的收入下降和经营收益下滑。服务业和中小企业应该是疫情灾难的最大损失方,而未来可能会定居和具有消费潜力的也正是这批人。他们未来的定居倾向和就业选择是否会发生变化,应该是需要考虑的因素之一。

受疫情影响的就业形势变化和大量中等收入群体的收入变化,也会关系到未来房地产市场的发展。

按照过去的思路,城镇化政策可以激发一部分人的消费潜力,而这部分人正是这些长期在各类城镇稳定就业的外来人口。如果他们因疫情引起了经营不善和收入下滑,那么即使我们采取了促进落户的各项政策,也并不一定能稳定住他们原有的消费预期,甚至对于就业和定居的选择,也会出现仿徨的心理。

何况,在经济增长严重下滑的时期,城市财政能力也在相应下降,在这个时候很多城市政府的公共服务能力是否能保持原有水平已经不可预料,能否能真正落实落户政策也要打个问号,因为他们在经济向好的时候尚不愿意主动解决落户问题,可想而知在经济严重下滑时,阻力会更强。

房地产政策需要如何调整?

可以说,目前在相关政策上采取推进城镇化的措施,可能有一定的难度,更不要说通过这些措施带动房地产的发展。而对于人口流出地区,原有外出打工的农业转移人口,务工收入下降,购买城镇住房的能力也将相应降低,意味着房地产需求还会下降。对于这些城市,如果放开房地产的限制政策,那么就等于继续放大了未来的债务危机,可能使得城市转型目标前功尽弃。

我认为,应该对原有的房地产政策进行调整,至少把“一刀切”的各种政策取消,实行因地制宜的房地产发展政策。例如取消限价、限购以及限贷等措施,允许有条件的人可以在房地产低谷时期购买相对低价的住房。对于人口流入地区,已经在城市稳定就业和自主经营的外来人口,可以放开落户限制,鼓励他们在城市定居并购买住房。对对他们购买住房的需求,可以放宽贷款限制。这些政策对于人口流入地区和经济相对活跃的城市群、都市圈还是有着一定的积极带动内需增长的意义。但是对于人口流出地区,还是要严格限制房地产的土地供给,防止继续通过土地财政导致债务放大。

当前政策要点是促进就业,只有收入稳定增长,才有可能带动消费。只有就业稳定,才可以考虑到定居问题。定居是房地产置业的前提。而对于房地产行业来说,不是是否刺激的问题,而是对原有政策适度调整。

对人口流入地区和房价过高的城市,可以通过各项措施取消原来的限制;在都市圈和城市群,可以在中心城市周边的中小城市和小城镇,建设适合中低收入人口的居住区,提供与中低收入人口收入水平相应的商品房。同时适度建设基础设施和公共服务设施,加强都市圈城市间轨道交通建设,方便居民在居住地和中心城市的就业通勤。

此外,把都市圈中心城市疏解的产业功能向周边中小城市和小城镇集中,也有利于降低产业发展成本,增加就业机会。前提是各类中心城市可以管控主城区的人口,但是不能对都市圈郊区的中小城市和小城镇继续实行人口控制,而是发挥这些周边各类城镇产业和就业的承载作用。在此基础上,通过产业和就业的空间重组,才有可能激活人口流入的空间格局不至于发生大的变化,而同时又可以促进都市圈和城市群地区的房地产发展,并带动工业制成品的消费。

作者为中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家

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