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李铁:集体土地入市后,“土地增减挂钩”还能持续吗?

来源:财经杂志 发布时间:2021-02-14 点击次数:285

文|李铁

本世纪初,在一些地方相继进行了土地管理制度改革的尝试。其中最为引人注目的是“地票制度”、“城乡统筹”和“宅基地换房”。

这些由地方推出的改革尝试源自于“城市建设用地增加和农村集体建设用地减少挂钩”,也就是“土地增减挂钩”政策有关。

有关部门出台这项政策的出发点,基于几个方面的原因:一是随着城市化进程的加快,农村常住人口减少了2亿多,导致了集体建设用地和住宅用地大量闲置;二是如果继续大规模地征用农地,会影响农业的发展,有悖于耕地保护政策;三是各城市发展要解决产业用地需求的问题,仅靠计划内指标,无法满足需求;四是随着城市房地产发展,政府可以通过提高一定的补偿标准,来解决城市近郊区农村整村或者分户搬迁的问题。

从地方政府的角度来看,用地需求是最重要的,毕竟国家下达的用地指标远远满足不了地方招商引资的需求。但是从另一个层面看,地方更为强烈的需求是如何降低用地成本,获取更多发展机会,可以赚到更多的土地出让金收入。

低成本用地需求催生出的探索

之所以会产生“地票制度”,就是地方政府在城市边缘征地或整村搬迁,显然成本太高。因为需要发展工业,各地竞争十分激烈。对于同一规模和区位条件的城市来说,谁在用地以及相关政策上提供更优惠的条件,谁就能获得更多的招商引资机会。但由于受限于国家下达的用地指标,同时受限于基本农田的规划,此外与农村集体经济组织的谈判也需要成本,越是邻近城市,要价越高。

“地票制度”的核心,就是通过远郊区村庄的建设用地复耕,以低成本的土地置换换取城市邻近的耕地,以实现低成本的征地补偿。就此来看,地票交易的本质不过是用类似于期货的方式,征用远郊区的低成本建设用地,作为期权,与近郊区的耕地进行置换。

在远郊区对农民的补偿,显然大大低于近郊区农民。因为区位的原因,远郊区的征收成本仅相当于近郊区的几分之一甚至十几分之一。而且谈判难度也比较小。毕竟对于远郊区农民来说,如果能从城市化中获取收益,是巴不得的事。

“宅基地换房”也是充分利用了土地增减挂钩政策。当地政府曾经算过账,假设将某个村庄整体搬迁集中居住,就能大大节省土地。因为村庄的土地利用粗放,进入楼房则会使土地利用的集约性大大增加。比如在最初的试点城镇,有1万多亩的村庄建设用地,整合搬迁之后,其中三分之一盖楼房可以安置村民,三分之一用于房地产开发。政府可以拿到土地出让金,房地产商可以通过开发收益对村民的安置和补偿。另外政府还可以净赚三分之一的土地,用于招商引资,搞工业开发区建设。

实际上,这种做法如果在城市的一定范围内推广,由于土地的稀缺性的关系,可以取得明显的成果。但如果不顾现实条件,大范围的实施,则可能会受到房地产供给波动的限制。一旦出现房地产供给过热,房地产商的收益受到影响,可能无法给整村搬迁的村民提供合理补偿,有可能会引发社会矛盾。

还有一些地方实行“城乡统筹”,从推进的实际效果来看,也存在类似问题。虽然政府的土地需求十分旺盛,但是大规模的进行整村搬迁,需要确保农民就业以及给予相对合理的补偿。但是从实践的效果看,农民确实因为搬迁,改善了居住条件,而且拿到了一定的补偿。政府也因此为工业发展增加了可扩展的用地空间。但是由于涉及到一系列利益的问题,比如,近郊区耕地的置换问题,特别是建设用地复耕的成本问题,也直接影响到可探索的空间。

从某种意义上来说,通过解决原来在城市近郊区高价征地,以及尽量避免更多占用耕地,大部分地方政府通过土地增减挂钩政策,还是获取了一定的好处。例如可以增加额外建设用地,满足工业用地的需求。政府可以增加税收的预期,确保财政运转,GDP也能得到拉动等。

在集体土地入市政策还没有完全细化和全面推广之前,大部分城市政府对土地增减挂钩政策仍有强烈需求。各地根据自身的实际需要,充分利用中央和有关部门的政策也在不断进行个性化的探索。但是,不乏一些地方政府把这个政策过度放大,在一定程度上对农民利益造成了损害。

例如,在某省的所谓“新型城镇化建设”中,采取了大规模的“拆村并镇”的做法,让农民自己掏钱到镇里划定的土地去搞集中住宅建设,政府只投入基础设施建设和公共服务,形成所谓的“新型城镇”。在推广之初,建设了几个看起来漂亮的农民新镇。

当地政府官员曾经夸下海口,说是在几年之内可以消灭几千个村庄,能给国家节省大量的耕地不说,还实现了农村城镇化。但是追踪利益链之后发现,政府投入的基础设施和公共服务设施建设资金,还是来源于农民搬迁后节余的建设用地,这些土地都被用来开发房地产,政府拿到了土地出让金和房地产的税收。但是对于农户来说,宅基地被换成了楼房,而且还要自己缴纳购房款。

当然,随着在这些地方房地产出现过热现象,房子卖不出去,通过大规模的村庄整体搬迁也就无法实现预期中的用地利益,当初那位官员夸下的海口也就成了空谈。

经验要总结,教训也要吸取

总体看来,土地增减挂钩政策取得一定的成功经验。

一是为城市的发展建设提供了一定的储备用地,缓解了国家下达的用地指标满足不了城市工业化和基础设施建设用地需求的矛盾。

二是一些地方对于增减挂钩的探索,给远郊区集体经济组织和农民还是带来了一定的好处。毕竟在这些地方由于远离城市,无法分享城市化的红利。增减挂钩能在提供一定补偿的前提下,也充分利用了闲置资源,甚至通过整村搬迁改善了农民的生活和居住条件。

三是有效地利用了一部分闲置的农村集体建设用地资源,也保护了耕地资源不被占用。

四是城市政府通过低价置换,获取了低成本的土地资源,同时通过招商引资和房地产开发,获取了土地红利。一定程度上减少了在城市近郊区征地可能引发的社会矛盾。

五是政府通过集中安置,解决农村居民未来居住空间基础设施供给和公共服务问题,对于农民的长远利益还是有好处的。

但不可否认的是,土地增减挂钩是在还没有完全放开集体土地进入城市一级市场的前提下的过渡性政策,只是政府主导下的一种土地管理制度的变通性探索,所附带的一部分后果其实也是需要吸取的教训。

一是政府的过度干预,会对农民的切身利益形成一定的侵害。特别是在推进的过程中,忽视了一部分农民的自愿选择。

二是土地增减挂钩被全面推开时,带来的最大负面效果就是经济上的不合理性。如果只是在局部地区适度操作,可能会带来一定的红利,而全面推开一定会造成土地供给波动。例如,供地过多会造成房地产积压,难以兑现给农民和集体经济组织的补偿。政府大包大揽,不顾本地实际地全面推广,必定会在很大程度上伤害农民利益。无数的经验证明,凡是“一刀切”和“一阵风”,都会出现物极必反的后果。

三是增减挂钩也要重视短期利益和长期利益的选择。当政府急功近利,而忽视了集体经济组织和农民的长期利益,必然违背一些不愿意搬迁农民的意愿。搬迁后的社会矛盾也是政府无法回避的问题。

四是在增减挂钩集体搬迁和安置的同时,一些地方政府需要减少安置成本,增加土地容积率,因此造成城镇景观过于单调。我们曾经考察过一些搬迁安置区,相比最初的宣传示范点有较大的差距。这与开发面积过大,补偿能力降低,开发商尽量减少成本有直接的关系。

五是看似村民住进了高层建筑,改善了居住条件,但是相对于过去院落式的居住方式,还是减少了乡村田野的自然生态优势。更重要的是,这种居住方式如果不能很好地为农民创造稳定的非农就业,还会大大提高农民的生活成本,比如用电用水和用气都要花钱。因此也给地方政府带来一个新的要求,如何使得搬迁安置政策与就业政策,以及集体经济组织对成员的福利保障可以持续。

还有一个值得注意的问题是,当农村整村搬迁,原有的社区组织被打乱后,如何实现社区重建,对于集体经济组织不是一个简单的课题,还有集体资产的收益分配等等,都是需要未来面对的问题。

最近中办、国办下发的《建设高标准市场体系行动方案》中,再一次强调了关于集体土地如何进入一级市场的问题。这对土地增减挂钩政策的可持续是一次十分重要的挑战。

是继续由地方政府来主导农村集体土地的利用,还是把权利交给农村集体经济组织自身?是继续使用征地补偿的方式,还是让农村集体经济组织和农民自己去和企业,以及开放商谈判,并直接分享工业化和城市化的红利?未来的城市发展用地规划,在限制和约束集体经济组织和农民盲目开发的同时,如何协调政府与企业、农民之间的关系?村庄的分散布局与整体开发如何有效地实现规划安排?在集体土地入市过程中,既然未来集体经济组织和农民能分享更多收益,那么基础设施和公共服务的投入,如何在政府和集体经济组织以及开发者之间分摊?更为重要的是,既然农村集体经济组织可以直接分享工业化和城市化红利,那么未来的土地税收问题如何安排?当然,还涉及到是否要在新的市场机制下,调整针对土地增减挂钩相关的实际政策内容。

显然,这些都是涉及土地管理制度改革选择过程中不可回避的问题。

(作者为独立经济学家,中国城市和小城镇改革发展中心原主任)

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