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李铁:加快集体土地入市改革,释放新的土地红利

来源:财经网 发布时间:2021-03-02 点击次数:292

摘要:发挥集体土地可以直接入市的优势,让农村集体经济组织和农民以可以与企业合作,直接分享土地管理制度改革的红利。同时,地方政府不需要为了征地支付高额补偿,因此也会减少对房地产开发的过度依赖,相应也就减少了一部分政府的压力。

在上世纪70年代末和80年代初,中国对农村集体土地进行了两项十分重大的改革。

一个是对“三级所有,队为基础”的“一大二公”的大锅饭体制进行了改革,在农地上实行了家庭联产承包责任制;另一个则是在农村集体建设用地上发展乡镇企业,带动了沿海地区农村的工业化进程。

前者从根本上释放了农业生产力,后者则是为农村非农就业提供了空间。即使在当下,沿海经济发达地区脱胎于原来乡镇企业的工业体系,仍占有十分重要的地位,相当一部分工业企业仍然坐落于原来的村庄和乡镇中。

回顾那一轮重大的农村改革,并不是在破除原有庞大利益结构的基础上进行的。因为那个时候国家极度贫穷,尚不存在边界明确的利益群体。在各项改革的探索和实践,包括政策讨论层面,实质上是在思想和观念打开禁锢。而当时的实践,其实是一种面临着极度困难的农业农村的经济形势倒逼出来的改革。一旦观念和思想上的阻力被打破,这些改革政策就因为迅速释放了巨大的农业生产潜力,得到了全社会的拥护,并迅速地在全国被复制和推广。

但是,经过几十年的发展,原有的改革红利已基本释放殆尽,种种基于现行土地管理制度的地方自我探索和小修小补,已经不足以破解既有矛盾。找到适应新发展阶段的新办法,降低发展成本,缓解地方城市政府的债务压力,让农民能够更好地分享城市化红利,进而更为广泛地调动各利益相关方积极性,对于土地管理制度改革来说已迫在眉睫。

土地矛盾从何而来?

改革开放几十年来,对农地使用权的承包、流转、租赁和有偿转让都在有条不紊地进行。但是随着城市化进程的加快,我们无法继续孤立地从农村和农业的立场出发去看待未来的变革。

农村集体土地的所有权和使用权,已经与城市发生了不可分割的关系。随着城市开发和建设,几乎所有邻近城市的农村土地都不可避免地面临着被征用的命运。所不同的是,原先是征用农地为地方政府的工业化进程开辟空间。严格的基本农田保护制度实施之后,转而征用农村集体建设用地。土地征用中,曾经历了低价征用和拆迁的过程,一度导致因农民失地而引发尖锐的社会矛盾。

直到房地产大规模开发后,政府可以获得土地出让金,才能给予失地农民高额补偿。这样一来,原来的矛盾逐渐被化解。农民和农村集体经济组织不再纠结于是否被征地,农民反而热切盼望着被开发和征用,以便自己的家庭获得“一夜暴富”的机会,这种情况在城市主城区的边缘地带较为常见。

中国的工业化进程伴随着城市化进程,当下再研究农村土地问题,实际已经超越了农村本身,须站在城乡关系的角度上去重新认识土地改革。在此过程中,先是工业化初期通过低成本征用土地完成积累,到工业化中期和城市化发展到一定程度之后,则可以通过城市开发实现高额补偿。之所以能实现这样的转变,是因为房地产开发成为缓解城乡矛盾最重要的润滑剂。

认识到这点,就可以摆脱过往的纠结——如何尽量减少征收农村土地,以达到保护耕地和保护农民利益的目标,转向新的思路——建立起农村土地和城市之间联系的发展模式,通过让农村集体经济组织和农民分享城市化收益,使土地管理制度改革成为支撑城市化进程的体制红利。

然而,也需要看到用地模式虽然从过去的“低价征地-招商引资-低价补偿-产生大量失地农民-引发社会矛盾”模式,转化为现在“高价征地-招商引资-房地产开发-高额补偿”模式,仍面临新的问题,就是当下发展模式的链条取决于房地产开发的规模和可持续性。一旦房地产链条中断,土地征用加补偿以及招商引资的模式就会停滞。

我在研究中国经济增长时发现,中央针对房地产过热,以及地方政府对于房地产和土地出让金过度依赖导致城市债务增加而出台的房地产调控政策,已经使得各级城市政府继续依赖房地产开发的传统模式和路径遭遇严峻挑战。

如果城市无法通过房地产开发征收高额土地出让金,也就无法继续提供低价用地来招商引资。因为在吸引工业企业的进入时,几乎不可能弥补对农村集体土地的征地补偿,甚至无力承担工业园区的基础设施投入。即便可以让园区的运营企业来承担征地和招商成本,也会因为没有房地产开发收益的支持,而难以确保企业的运营,甚至有可能亏损。

最近有一些四五线城市的产业园区运营商,之所以经营上遇到了严峻的挑战,甚至出现了资不抵债的现象,正是因为对园区发展模式必须要通过房地产来弥补成本这一规律缺乏清醒的认识。一旦出现了政策调控或者遇到外部性危机,这种发展的模式就会因为房地产受阻而导致资金断流。

当试图提出土地管理制度改革的路径、思路和方法时,就将面临两难:如果不提高征地补偿,农民和集体经济组织就不会轻易放弃土地;而提高征地补偿标准,又会受到土地出让金收益减少和房地产调控政策的制约。

对许多城市政府来说,土地供给不足已成为制约发展的瓶颈,而现在又增加了用地成本上升的困难。这些都直接影响到城市的招商引资、GDP增长、税收,更影响到就业的增加。

集体土地直接入市一举多得

从当下经济增长面临的内外部压力看,特别是在受到疫情严重影响的特殊时期,推进土地管理制度改革的重点,应该放在如何继续发掘可释放的潜力上,包括降低投资成本,减少城市和地方政府土地补偿的压力,缓解农村集体经济组织和农民因征地补偿过低而产生的社会矛盾。其中重要一点是,调动各方主体参与变革的积极性,减少改革的阻力。

从不同的利益主体来看,对于政府来说,需要推动财政增长,需要通过增加投资机会来吸引工业进入,以实现稳定的税收,还要解决基础设施建设和各类补偿成本提高的问题;对企业来说,想要有相对便宜的土地,还要有完备的基础设施和公共服务,当然也需要好的营商环境;而对于农村集体经济组织来说,则面临着短期收益还是长期收益的选择。所谓短期收益就是随时可以变现的补偿,长期收益就是通过合作方式获得未来的收益预期。显然,如果房地产调控政策仍然持续下去,那么在房地产供给严重过剩的城市和地区,农村集体经济组织和农民获得短期高额补偿的可能性并不大。

其实,按照以往的改革经验,以及现有的政策思路,已经提供了未来土地管理制度改革的方法和路径。重点就是发挥集体土地可以直接入市的优势,让农村集体经济组织和农民可以与企业合作,直接分享土地管理制度改革的红利。这样一来,地方政府不需要为了征地支付高额补偿,因此也会减少对房地产开发的过度依赖,也减少了政府的压力。

通过与农村集体经济组织的谈判,企业可以采取长期的合作方式,改变原先一次性买断的做法,降低初始拿地成本。农村集体经济组织可以成为企业投资的股东或是获取每年企业收益的红利。集体经济组织有了长期收益的预期,可以与企业合作或者是自己解决基础设施建设资金,甚至在符合政策的情况下,通过抵押集体土地,获取金融支持。实际上在很多发达国家,企业家和土地所有者的合作形式灵活多样,既有一次性买断,也有长期合作。

如果企业能与农村集体经济组织达成合作,那么可能面临几个问题:

一是如何解决工业园区集中发展和分散发展模式的规划问题。其实两者是可以并存的。可以开发房地产、能提供较高征地补偿的地区,可以继续发挥园区集中发展模式。对于那些需要降低企业进驻成本的地区,则可以探索企业和农村集体经济组织长期合作的模式。事实上,国际上许多大企业都是分散布局,而不是集中于某一个工业园区中。

二是关于生态环境监管问题。现在政府对于生态环境的监管能力有了本质提升。同时,政府如果不是作为企业发展的直接参与者,而只是监管方,可以更好地发挥环境“看门人”的作用。在促进企业与集体经济组织合作的过程中,政府可以提出更为明确的环境、生态和规划的要求,当然,也需要避免设置过高的门槛。相关政策都需要因地制宜的调整。

三是现实中可能存在一种情况,一个农村集体经济组织拥有的建设用地规模不足以容纳一个大型企业,那么政府就可以协调周边村庄进行多方谈判,按照规划实现集体搬迁,搬迁成本可以纳入企业与多个农村集体经济组织的谈判,可以讨论如何用投资收益去覆盖搬迁成本。

四是是否会出现无法管控的“村村点火、处处冒烟”的投资乱象,这点其实不用太过担心,有关文件中已经提到了加强规划的作用。政府有很多手段去强化规划约束和监管。但是要特别注意,从原来政府大包大揽的园区发展模式,转化为对规划和设施投入的更细致的监管过程,政府官员的工作量可能有所增加。

但需要看到,这样做的好处有很多。城市政府可以通过企业的进驻获得税收,缓解财政窘迫;可以带动就业,增加城乡居民的收入;有利于集体经济组织与企业合作带来长期收益,以促进乡村振兴;农村集体经济组织在建立长期收益的稳定机制下,对短期行为有所遏制;城市政府从参与者变为监管者,会提高自己的公信力,最重要的是能摆脱长期以来对房地产过度依赖的困局,并带动经济增长,促进内循环。

因此,加快推进相关改革的探索,需要有关部门敢于放权,允许地方进行探索,当然也要求一些城市政府大胆实践,总结经验,并得到推广。

上世纪80年代初的改革,就是通过地方实践取得的成果。现在的改革,更需要发挥地方的主动精神,毕竟改革的目标是解决内循环发展的动力。降低成本,缓解地方政府压力,调动各方面参与改革的积极性,特别是利用好中央的各项改革政策,都需要给予探索的空间。

(作者为独立经济学家、中国城市和小城镇改革发展中心原主任)

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