• 当前位置:首页
  • 权威报告

黄河上游重点生态功能区在生态保护“紧箍咒”下高质量发展逆袭之道

来源:城市中国网 发布时间:2021-04-27 点击次数:689

【中小城市高质量发展锦囊系列】习近平总书记指出,高质量发展即为“能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展,是体现新发展理念的发展,是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展”。更明确地说,是“从‘有没有’转向‘好不好’”的发展理念。当前,在支撑高质量发展的人口、资本等要素持续向大城市集聚的趋势之下,仍旧缺乏“有没有”的中小城市开始不复淡定,它们或急功近利地盲从,或不自信地妥协。那么,这些城市在高质量发展中到底需要怎么做?本系列将探索中小城市如何以更加负责的态度审视其面临的挑战与瓶颈,以更加多元且理智的视角破解其高质量发展之道。


黄河上游重点生态功能区[1]在生态保护“紧箍咒”下高质量发展逆袭之道

——中小城市高质量发展锦囊系列【之三】

中国城市和小城镇改革发展中心 综合交通院空间所 雷海丽、李凌岚、王佳琪



习近平总书记指出:“我们既要绿水青山,也要金山银山。宁要绿水青山,不要金山银山,而且绿水青山就是金山银山。”这是总书记对于生态保护与经济发展之间逻辑关系的重要理论创新。2019年,黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略,生态保护是黄河流域高质量发展的前提与基础。因此,对于黄河上游重点生态功能区来讲,生态保护的地位尤为突出,高于其他一切。如何在生态保护“紧箍咒”下实现高质量发展已经成为黄河上游重点生态功能区所面临的时代命题。本文试图将黄河流域生态保护和高质量发展战略要求与新时期我国生态产品价值实现创新发展结合,在转变发展理念的前提下从挖掘生态价值的角度去思考高质量发展逆袭的着力点。(注:对于重点生态功能区在现有传统发展模式下面临的产业转型、人口发展、公共服务等方面的问题在本文中不做重点论述。)

现实:黄河上游生态地位突出VS经济发展迫切


青海三江源是黄河的源头,是黄河流域重要的水源涵养区和水源补给区,被誉为“中华水塔”;甘肃特别是甘南藏族自治州是黄河的蓄水池。黄河上游流域每年向下游输出264.3亿立方米的清洁水源,占黄河全流域的49.3%[2],上游生态保护关系全流域生态安全与水资源利用,黄河上游生态战略地位突出。同时,黄河上游源于特殊的自然地貌、环境容量、水土资源等条件,长期存在可用于建设土地的有限性和经济发展用地需求日益高涨的内在矛盾。经过多年的发展,黄河上游区域经济虽然保持着较为稳定的增长,但总体经济发展水平与其他地区特别是与东部沿海发达地区的差距越来越大,经济亟待快速发展。因此,在黄河流域生态保护战略下,许多县(市)特别是国家重点生态功能区都存在着或多或少的担忧,认为自身经济的发展将会受到更大的制约。

面临这种生态保护高于一切的发展现实,黄河上游重点生态功能区近年来也在从多方面尝试从生态文明建设、绿色转型发展等去推动经济发展,但大多是在生态环境改善、生态工业、生态旅游等方面花费了较大精力,而没有从生态价值方面下大功夫,对于重点生态功能区来讲,最大的资本就是生态,要从思想上认识到生态的价值,要想方设法将生态资源转换为经济价值才能在生态保护的前提下有效推动高质量发展。

图1:黄河上游甘肃、青海、宁夏与广东、江苏、浙江三省人均GDP元变化趋势

图2:甘肃、青海、宁夏与东部沿海三省城镇化变化趋势


以生态价值实现促进高质量发展的几点建议

(1)转变传统思想,要从根本上接受生态保护重于一切的使命


习近平总书记指出:“用最严格制度最严密法治保护生态环境,加快制度创新,强化制度执行,让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线”,这足以说明生态保护对于重点生态功能区的县(市)来讲具有绝对的约束性,生态的重要性要远高于其他的诉求。因此,要从思想上摒弃以破坏生态环境换取经济发展的传统思维,要解放思想,凝聚共识,将实现高质量发展的核心聚焦在生态保护和生态价值方面,最大限度挖掘良好生态中蕴涵的经济价值,让绿水青山持续发挥生态效益和社会经济效益,以优质的生态资源和生态产品作为高质量发展原始动力。

专栏1:甘肃省重点生态功能区近年采取生态保护的重要举措

甘肃省:自2016年以来先后颁布《加快推进生态文明建设实施方案》、《关于进一步加快推进生态文明制度建设的意见》、《甘肃省生态文明建设目标评价考核办法》、《关于构建生态产业体系推动绿色发展崛起的意见》、《加快推进生态文明建设实施方案》、《甘肃省黄河流域生态保护和高质量发展规划》等一系列生态文明与黄河流域生态保护相关政策文件

永登县:祁连山冰川与水源涵养重点生态功能区,2019年编制完成《永登县国家生态文明建设示范县规划》、《永登县生态环境保护规划》等生态保护专项规划,以创建国家生态文明建设示范县为统揽,实施生态系统保护建设工程、大力发展生态工业与生态旅游业,积极建设绿色生态经济强县。

肃南县:2019年先后编制完成了《祁连山生态保护与建设补偿试点县规划》、《肃南县祁连山生态补偿试点示范县总体规划》,完成草原禁牧684.2万亩,草畜平衡1407.7万亩,先后对自然保护区核心区4000多户10000多名农牧民进行了易地安置,对全县800多万亩天然林和2091.9万亩天然草原实行全面管护,有效保护了祁连山生态环境,为河西地区乃至内蒙古西部经济社会可持续发展做出了重要贡献。

(2)摸清生态家底,做足做优生态产品文章


对于黄河上游重点生态功能区来讲,目前大部分地区对自身拥有的生态产品、生态资产的价值认识严重不足,森林、湿地、水源、特色农产品、生态旅游等都是极具经济价值的生态产品,都是可以进行交易的。目前国家对重点生态功能区进行的“生态补偿”,其实质就是政府代表人民购买重点生态功能地区提供的生态产品。在黄河流域生态保护和高质量发展、2030年前碳达峰、2060年前碳中和等国家战略机遇下,生态产品价值与需求将会大幅提升。因此,黄河上游重点生态功能区要抢抓国家机遇,积极开展生态价值核算与生态服务价值核算,摸清生态家底,制定具有地域特色的生态产品目录清单,以清单为导向定制化提供生态产品与生态服务,将生态产品、生态服务与市场交易有机衔接,实现生态产品价值的有效转化。

表1:生态产品清单概念性示范

生态产品

价值导向

清洁水源

水源涵养区每年提供清洁水源总量的市场价值,在流域范围内进行清洁水源交易

生态固碳

每生长1立方米林木,森林平均吸收约1.83吨二氧化碳,以年固碳量进入碳汇交易市场进行交易

(2021年将启动全国碳排放交易市场)

重点生态功能区发挥超前实现碳中和的优势,积极探索与经济发达地区结对子共同完成碳达峰、碳中和目标

“生态银行”

“生态银行”不是真正意义上的银行,是借鉴商业银行

“分散化输入、整体化输出”模式,搭建了一个促进自然资源管理整合、转换提升、市场化交易和可持续运营的平台,通过对碎片化生态资源的集中化收储和规模化整治,转换成优质资产包,引入实力资本投资企业、优质运营管理企业,将资源变资产资本。

可设森林生态银行、水资源生态银行、湿地生态银行等

森林地票

示范:重庆市通过设置森林覆盖率约束性考核指标,形成了森林覆盖率达标地区和不达标地区之间的交易需求,搭建了生态产品直接交易的平台。

生态旅游

康养、徒步、自然观光、户外体育、度假等旅游产品

特色农产品

以甘肃永登县为例:大力发展七山羊、冬果梨、黑水玫瑰、高原夏菜等地理标志农产品

………

………………


(3)用好用全国家生态补偿和奖励政策


对于承担重点生态功能的区县来讲,仅仅依靠自身力量,无法承担起保护生态环境和推动经济社会发展的双重任务,需要国家、省、市级财政给予一定的支持。因此,自2011年以来,中央财政设立国家重点生态功能区转移支付,对重点生态功能区实施中央财政转移支付,据统计,“十三五”期间,中央财政累计安排生态保护修复相关转移支付资金8779亿元[3],2020年仅中央对地方重点生态功能区转移支付的总额就高达794.5亿元[4]。此外,国家将加大对黄河流域地区生态保护和高质量发展的财政支持,中央财政将设立黄河流域生态保护和高质量发展专项奖补资金,专门用于奖励生态保护有力、转型发展成效好的地区,补助生态功能重要、公共服务短板较多的地区。对于重点生态功能区的县(市)来讲,全力争取国家生态补偿方面的政策性资金就是将自身生态产品出售给国家、省(市)的一种价值实现路径,因此,要做足争取生态补偿政策性资金方面的文章,以弥补公共服务与基础设施等方面建设的短板。


专栏2:相关生态补偿与奖励政策

国家层面:2016年国务院颁布的《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》中明确了对森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等的补偿制度,同时要求省级政府完善省以下转移支付制度,建立省级生态保护补偿资金投入机制等。2019年,国家发展改革委印发了《生态综合补偿试点方案》,从国家重点生态功能区中选取了50个县作为国家生态综合补偿试点县,鼓励试点在森林生态效益补偿、流域上下游生态补偿、生态产业等方面的制度进行创新尝试。2020年4月财政部、生态环境部水利部、国家林草局印发《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》,提出中央财政将安排一部分资金支持引导沿黄九省(区)探索建立横向生态补偿机制。


        举例:2019年甘肃省对县市重点生态功能区转移支付分配情况

市级层面:东部沿海城市也在尝试制定相关生态补偿条例,苏州市、无锡市在2019年发布了市级生态补偿条例,对水源地村、生态湿地村、生态公益林、稻田等都制定了详细的补偿标准,有力的促进了生态环境的改善,保障了生态功能区人民的生活。




以上仅仅是从生态价值的角度去思考重点生态功能区在生态保护“紧箍咒”下实现高质量发展的路径。当然,要实现高质量发展涉及到人口、产业、空间、交通、公共服务等重点领域,但对于重点生态功能区来讲,最本质的还是要从挖掘生态产品价值方面下大功夫,正确认识蕴涵在生态环境中的经济价值,千方百计将“绿水青山”转换为“金山银山”才是高质量发展的逆袭之道。


注释:

[1]重点生态功能区指国家、省级主体功能区确定的限制开发区与禁止开发区的县(市)

[2]黄河上游流域生态保护与高质量发展,刘红梅,《学习时报》2020.09.09

[3]中新社 2020.12.17

[4]财政部关于下达2020年中央对地方重点生态功能区转移支付预算的通知


【中国城市和小城镇中心综合交通院空间所】

基于国家高端智库平台,长期服务于国家新型城镇化政策研究与地方实践探索。以推进产业、城镇化及交通协调统筹为己任,深刻解读国家政策导向,探索适应市场经济运行规律并具可操作性解决方案的规划模式,在四大领域形成特色:

政策研究与空间判析有机融合下的顶层规划领域,包括城市发展战略规划、高质量发展规划、城镇化规划、乡村振兴规划等;

基于“市场竞争力”与“产业生态圈”逻辑下的产业规划及发展研究,核心包括主导产业分析、产业体系构建及产业路径培育;

提供“策划-规划设计-建设整合-产业导入-政策对接”一揽子服务的产业园区、城市新区及特色小镇/小城镇的综合解决方案;

“产业-空间-交通协同”理念下的大型交通枢纽地区规划,包括空港/高铁站地区发展战略规划及详细设计、公共交通走廊(包括多层次轨道)整体规划设计。此外,在航空经济领域,以及轨道和城镇化互动发展领域已形成一系列研究方法和技术体系,具有开创性和示范性。 

中国城市和小城镇改革发展中心主办 © 版权所有   京ICP备17015343号-3