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史育龙:把握南北分化趋势,致力区域协调发展

来源:城市中国网 发布时间:2021-09-16 点击次数:2117

以下观点整理自史育龙在中国宏观经济论坛(CMF)宏观经济热点问题研讨会(第33期)上的发言。

一、区域增长态势分化是发展进程中普遍存在的空间现象

关于如何看待当前南北差距不断扩大的问题以及对原因的认识,我的观点如下:

第一,从宏观尺度上看,近年来全国经济增长以速度“南快北慢”、份额“南升北降”为基本特征的区域“差距”是存在的。考虑到在不同时间断面上观察,区域单元间增长速度和份额的动态变化是常态,建议不用“差距”这一表达先进与落后定性的表述,采用区域“分化”。具体地,从2013年一季度开始,我国南方省份的总体增长速度开始超过北方,之后一直持续到现在。2012年北方15个省份国内生产总值占全国的42.8%,2018年下降到38.5%,到去年进一步下降到35.5%的比例,大体上八年时间北方份额下降了7.3个百分点,每年接近一个百分点。与此同时,在中观和微观尺度上,以省份为单元或者以省内地市为单元进一步做分析,都有一些例外,这说明这种分化是多层次的。在大的区域板块中,以前的东中西和东北板块之间有分化,板块内部也有分化,同样一个省份中不同的城市和地区之间同样是有分化的。因此,不是所有南方省份都充满活力,也不是北方地区在过去都在持续降速,因此这个问题在不同尺度上分析会得出不同的结论。现在研究中国区域经济问题,继续按照以前东、中、西和东北四大板块甚至更大尺度的南北板块划分,颗粒度不够细,即使以省为单元的分析,依然有很多重要特征难以表现出来,典型的像广东省的情况就是如此。

第二,看待南北差距扩大的现象,一是需要有足够的时间尺度,二是要有更加客观、多维、多层次的角度。在过去四十年的时间中,各个区域板块间的发展速度快慢发生了多轮轮动,并不是南方一直快,北方一直慢的过程,而是不同的阶段,像马拉松赛跑开始段、中间段和最后段,可能会有一些不同的领跑者,比如像北方的内蒙古曾经在新世纪初连续8年领跑全国。现在慢了的部分是由于在转型关键节点上没有很好地抓住机遇,以至于出现了后进的局面。未来在经过一段时间的调整以后可能会重新赶上。这种分化体现了在转变发展方式、产业转型升级和实现高质量发展过程中,不同地区各自发展路径的差异性。2019年8月在中财委第五次会议上,总书记在讲到正确认识当前区域经济发展新形势时,专门谈到全国的经济重心在北方省份增速放缓以后进一步南移,北方地区的GDP占全国的比重下降等现象。同时也谈到了经济和人口向大城市和城市群集聚和与之相关的发展动力极化现象,以及东北、西北资源枯竭城市和传统的工矿城市面临的活力不足等困难。

第三,目前所讨论的区域发展格局特征主要是过去四十多年以来的发展变化成效。此前积累下来的东西,除了受资源和地理条件影响较大的农业发展格局没有重大变化外,包括像156项工程、和“三线建设”等,这些对于现在宏观尺度区域格局的影响已经比较有限了。因此,不难得出一个结论,目前所关注到的区域发展差距,无论是之前强调比较多的东中西的差距,还是今天所关注的南北之间的差距或者分化,主要是上世纪八十年代以后,随着改革开放的深入推进,在整个经济实力和国家综合国力持续增强的过程中出现的。所以要从改革的力度和开放的程度上来探寻成因,能够在很大程度上解释出现的这种现象。由此我们看到南北方之间从区位条件到市场化程度,从资源禀赋到产业结构,从营商环境到思想观念等各方面的差异。一言以蔽之,这些都体现了在改革开放不断深入扩大的进程中,在全球金融危机后外部环境发生深刻变化的背景下,不同地区识变、应变和求变能力的差异。正因为这样,在接下来一段时间内变依然是永恒的,未来的发展格局还会出现新的特征。

二、南北分化不构成资源有序流动的阻碍

关于南北差距或南北分化的潜在影响是什么,可以从这几个方面来理解:

第一,南北分化现象体现了中国区域发展问题的复杂性。研究中国区域发展问题需要多维度、多层次的精准观察,才能得出精准的结论。不会有永远的领跑者,也不会有永远的落伍者。西南地区曾经是发展的困难地区,但近年来以成渝为中心的西南地区在南北分化过程中发挥了非常重要的作用。

第二,人口分布的调整会显著弱化南北分化带来的发展差距。在今后一段时期里,南北差距的影响会通过人口分布调整和北方地区在发展路径上的自我调适实现相对均衡。从2000年“五普”到2010年“六普”的十年中,全国范围内出现了四个人口减少的省份,贵州、重庆、四川、湖北,全部是南方省份。2010年到2020年,人口减少省份增加到六个,变成了甘肃、内蒙、山西加东北三省。人口数量的变化在一定程度上弱化了之前我们讨论的由于增长速度的变化,以及相对份额变化所产生的影响。从人均水平的变化以及当地在微观尺度上调研考察时的感受来看,实际上要比以总量水平所体现的差距小很多。所以,虽然北方省份经济增长在放缓,如果以人均水平代表的整体生活水平来看,差距感并没有速度指标感受那么明显。发展路径方面,北方省份过去较多以资源型产业为主,全国重要的能源基地大部分都在北方,在重化工业大发展的时代优势明显,近年来在数字化、智能化、生态化的产业发展模式竞争中,难以继续保持传统优势。但在未来实现碳达峰碳中和目标进程中,传统的高碳能源需要转化为低碳能源,低碳能源同样在北方省份具有显著的资源优势,如果顺利转型,北方省份将会获得新的优势。

第三,目前这种分化不会对构建新发展格局产生根本性的负面影响。因为新发展格局的关键在于经济循环畅通无阻,经济循环需要的各种要素的组合,在生产、分配、流通、消费各个环节的有机衔接是实现循环的必要条件。显然,在这个过程中,全国统一的大市场是畅通全国大循环的一个重要基础。从区域视角来看,不同区域参与循环的基础在于差异性。目前显示出的南北间的增长速度上的表现,其背后反映的是结构上的差异。在外部环境冲击和自身变化条件下,各地区会探索出能够最大限度发挥自己比较优势的产业结构和发展路径。以比较优势为基础形成优势互补格局,也就是国内循环和国内国际双循环相互促进的新格局。

三、聚焦三大目标,多管齐下促进区域协调发展

我对南北分化问题的建议如下:

第一,强调完善和落实主体功能区制度。未来的北方不会和南方走一样的路子。在全国范围内确定城市化地区、农产品主产区和生态功能区,这种主体功能的划分就是让各个地区最大限度地发挥各自的比较优势。现在关键是进一步细化主体功能区的划分,按照主体功能定位来制定相应的政策单元,对于重点开发的地区、生态脆弱地区和能源资源富集地区要有差异性政策。比如现在北方比较困难的内蒙古、陕西、山西、宁夏、新疆这样一些传统能源富集地区短期内面临较大挑战。未来中国的发展和实现现代化的过程中,能源需求依然要有一定的增长空间,关键要把传统的高碳能源转化为清洁的低碳能源。从地理上来看,内蒙、吉林、黑龙江、辽宁、甘肃是全国五大风能资源储量前五位的省份,青海、甘肃、新疆都是太阳能资源储量居于前列的省份,这些省份现有的结构在主体功能区中转化,就能够形成新的产业优势。

第二,实施京津冀协同发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略。要在北方地区培育一些中心城市、都市圈和城市群地区,形成有一定活力增长的动力源带动北方地区发展。比如辽宁沿海地区、黄河流域的山东半岛、呼包鄂榆、郑州为中心的中原城市群、西安为中心的关中地区和兰州西宁地区等,这些地区未来如果能够形成一些充满活力的增长动力源,将在很大程度上扭转整个北方地区的发展态势。

第三,以构建“一带一路”为抓手提升北方地区的开放水平。用好自由贸易试验区,建立好一批内陆经济实验区,这些是高水平对外开放的平台。包括国家级新区这样的一些开放发展的平台,它和中心城市、都市圈、城市群配合在一起,能够带动整个北方地区的开放与发展。

第四,围绕基本公共服务、基础设施服务和人民生活保障水平促进区域协调发展。现在讨论的南北差距的问题,归根结底还是区域协调发展问题。关于区域协调发展,上世纪八十年代以来有过大量的研究,从最早主要讨论GDP等经济指标,现在的共识是聚焦在基本公共服务均等、基础设施通达程度比较均衡和人民生活保障水平大致相当这三个方面,紧紧围绕这三个方面,把各地区的教育、医疗、文化等方面的基本公共服务做到均等化,无论北方还是南方,各地区的交通、能源、通信等基础设施的通达程度基本均衡,各地区居民的生活保障水平大体相当,人民对美好生活的向往不断得到实现,区域协调发展就成为新发展格局的题中应有之义。

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