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高国力:提升建制镇吸引力,分层次、梯度式推动城乡融合一体化发展

来源:每日经济新闻 发布时间:2022-05-05 点击次数:4065

高国力发现,无论是从建制镇的镇域、镇区、还是城关镇,三个维度的人口变化均反映了同样趋势:我国城镇化人口主力并未聚集到建制镇,而是聚集到建制镇以上的大中小城市和特大超大城市。

国家“十四五”规划提出,推进以人为核心的新型城镇化,其中提到推动以县城为主要载体的城镇化建设,大力发展县域经济,促进产业聚集、促进农业转移人口有序有效融入城市、促进当地劳动力就近就业。

4月28日,中国城市百人论坛2022年春季论坛上,中国城市和小城镇改革发展中心主任高国力表示,建制镇是我国推进就地城镇化的核心载体——全国2万个左右的建制镇,承载了全国58.1%的人口;其中5万人以下的“小城镇”,又占到建制镇总数的75%,为此,“建制镇在新型城镇化中承担着不可替代又非常独特的功能和定位。”

高国力指出,尽管县城城关镇过去十年的常住人口规模保持了一定增量,但其在全国城镇人口的占比却有所下降。“这说明城关镇在新型城镇化进程中正面临着‘引力不大、功能不强、能级不高’的现实问题”。

下一步,他认为应从三个方面加快提升城关镇聚集和吸引农民进城的能级,“力争实现在吸聚农民‘总量’稳步提升的同时,也能够提高城关镇人口在全国城镇人口中的‘占比’,这样才能真正实现县城的就地城镇化”。

数量上升、人口占比下降

我国的建制镇数量实际上经历了从压抑后的“爆发”,到理性发展的转变。

“改革开放之前,长期以来是城乡二元分割,农村人口很难流动到城市地区来,限制了我国城市和城镇地区的发展。”高国力指出,直到1984年我国适当放宽了建制镇的设置标准,撤乡设镇步伐明确加快。

数据显示,1978年我国的建制镇数量2176个;2002年,这一数据已增长到20601个,增长了8.48倍,“我国压抑很长时间的建制镇的数量保持了一个迅猛的增加”。

“而在迅猛增加的同时,出现了建制镇质量不高,布局散乱等一系列的问题”,正是在此背景下,高国力指出,国务院办公厅2002年8月专门印发了《关于暂停撤乡设镇工作的通知》,建制镇由此进入到理性发展的阶段。

近20年我国建制镇数量始终稳定在2万个左右。据统计,截止到2020年,我国拥有的乡镇级行政单元已有38741个,其中建制镇数量为21157个,占比达到54.6%,较1990年提高36.1个百分点。

反观人口,高国力发现,无论是从建制镇的镇域、镇区、还是城关镇,三个维度的人口变化均反映了同样趋势:我国城镇化人口主力并未聚集到建制镇,而是聚集到建制镇以上的大中小城市和特大超大城市。

首先,从建制镇镇域人口情况来看,根据国家统计局《2021年中国县域统计年鉴》数据,2020年我国建制镇镇域户籍人口8.19亿,占到全国总人口58.1%;其中约75%镇域总人口,聚集在5万人以下“小城镇”,仅有662个镇域户籍人口大于10万人。“可见我国建制镇总体的人口规模相对偏小。”高国力说。

若进一步聚焦到镇区人口,2020年我国建制镇镇区常住人口达到3.25亿,占到全国总人口的23%,占全国城镇人口的36%。

高国力指出,若对比“六普”和“七普”数据,“十年间我国建制镇镇区常住人口呈现了‘两升一降’的特点”:“两升”一是人口规模增加了0.59亿,二是其占全国总人口比重提高了3.15个百分点;“一降”则指其占全国城镇人口比重下降3.75个百分点。

县城城关镇数据也佐证了这一趋势。

高国力指出,2020年全国1495个县中,县城常住人口1.58亿,占全国总人口11.22%,占到全国城镇人口的17.56%。“对比‘六普’和‘七普’,县城城关镇常住人口与建制镇镇区户籍人口呈现了同样的规律,即其并非当前或过去十年我国农村人口进城的主力聚集地区”。

镇域经济不应贪大求全

建制镇在新型城镇化中具有非常独特的功能和定位,承担着不可替代的作用。

高国力指出,首先,建制镇“是推进就地城镇化的关键载体或核心载体”,而建制镇、城关镇,既是农民进城的“第一道门槛”,也是“第一个基本阶段”。依托建制镇“离土不离乡”,不仅“能够化解我国当下庞大的留守群体问题”,同时“也是非常重要的分流渠道,可能有效遏制缓解大城市病的进一步蔓延”。

其次,“建制镇的就地城镇化应是实施乡村振兴战略的有力支撑。”他指出,无论是基础设施的延伸衔接,还是公共服务的下乡进城;无论是现代农业进一步的做大做强,还是农村生态文明的推动和建设,“建制镇都是对接农村地区、衔接广大农民非常重要的支撑和节点”。

更重要的是,建制镇还是“推动城乡融合和一体化发展的重要支点”。

“过去我国农村支持城市发展,新世纪以来我们进入到以城带乡、以工补农的阶段”,在高国力眼中,这种转变“不可能一下子使特大超大城市与农村发生太多、太直接、太密切的联系,必须要分层次、梯度式地推动城乡融合一体化发展”。

在此情况下,“特别在城乡的要素流动上,包括商贸、物流、集散等功能,建制镇发挥了提升农村、带动农民、加强农业很好的作用”。

眼下,还需让更多人来到城镇、扎根城镇。而在高国力看来,首先可以从提升城关镇能级、增强其吸引力入手。

产业是吸引人的关键。高国力认为,对于城关镇而言,最重要的是要符合镇级经济范围的发展特点——一方面,避免千城一面,不一定要求生产功能的小而全,而应该进一步挖掘生产功能的特色化;另一方面,要强调生产功能适应化,“不应该盲目追求生产功能的高端化,更应引进相配套的、合适可行、能够落地的产业、行业和企业”。

在此基础上,也应注意生产功能的集约化,避免不少大城市前些年走过的“粗放式、摊大饼”弯路。

与此类似的是,要构建一套符合镇域经济定位的公共服务体系。高国力认为,在维持低生活成本的同时,城关镇要强调看病、出行、教育的方便性和舒适性,瞄准小而美,避免城市交通的拥挤、生活压力的上升,生态环境的恶化等。

同时,还需要发挥其作为县域核心地位的优势,提升挖掘综合职能潜力。

“城关镇往往是一个县域行政、信息、商务和文化中心”,高国力认为,“这与很多省会城市有相似之处,不一定是经济‘老大’,不应该盲目追求功能的大而全、盲目追求经济总量的快速扩张,而应着力在功能的配套完善特色优势上,寻找自身独特的吸引力。”

“只有这样,才能真正实现建制镇和城关镇分工协作、优势互补、人口互动的重要载体。”高国力如是说。

        每经记者 黄名扬    每经编辑 杨欢

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