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王凯:发展大城市和县城不矛盾

来源:城市进化论 发布时间:2022-05-23 点击次数:25052

农村的年轻人要结婚,得在县城里买套房;老一辈农民工返乡创业,县城是重要的落脚点;兼业的农民越来越多,他们开着小车往返于县城与田地之间……根据国家发改委的数据,2021年底,我国县城(含县级市)城镇常住人口达到2.5亿。

5月6日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》(下称《意见》),为“城尾乡头”勾勒出城镇化建设新图景。

1866个县城(含县级市),需要我们重新去认识、认真去重视。为此,城市进化论专访了中国城市规划设计研究院院长、全国工程勘察设计大师王凯,解读《意见》的现实意义,指出当下的短板与偏颇,划出县域城镇化的重点。

王凯认为,《意见》出台对中国现阶段城镇化的均衡发展是利好的,在统一思想与认识之后,更重要的是后续配套政策、实施细则的出台,推动补齐县城基础设施、公共服务短板,同时培育县域特色经济、支柱产业。在他看来,发展县城和大城市之间并不矛盾,其共同目标是“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。

时机与定位

县城成为农民工回流很重要的吸纳地

大城市的发展会继续推进,不用担心

城市进化论:从国家“十四五”规划纲要到今年“一号文件”、政府工作报告,县域成为国家社会发展的高频词。《意见》在这个时间节点发布有何重要意义?从中可以看到怎样的发展阶段变化?

王凯:当前提出推进以县城为重要载体的城镇化建设,有三个方面的原因。首先符合当前城镇化的阶段性特征,其次符合共同富裕这一目标的要求,第三反映当前国家在经济发展方针上更加注重发展与安全的重要思路。

第一个方面,《意见》发布和此前第七次全国人口普查是相关联的。人口普查数据反映着中国人口的流向变化,从五普、六普数据来看,中国城镇化前30年,农民进城是一个普遍现象。在此期间,几乎所有城市的人口都在增长,不仅是一线城市,也包括大量地级市和县。在全球化背景之下,农村劳动力的“析出”,支撑了改革开放的发展。

从六普到七普,我国社会经济发生了较大变化。2008年以后,全球性金融危机带来中国经济结构的转向,外贸出口型经济逐步转向内需驱动为主。同时,我国制造业水平迅速提升,沿海地区作为主要劳动力吸纳地,对低端劳动力的需求量下降。劳动力需求发生转变,导致大量劳动力回流。

那么,大量农民工,特别是来自中西部地区的农民工,回流到什么地方?七普数据给出了答案:相当比例的农民工回到了原来所在的县城,县城成为农民工回流很重要的吸纳地。

全国城镇化率已接近65%,七普数据显示,县城的城镇人口占全国城镇人口的1/4,也就是有近2亿人在县城里,这是一个很大的数字。和10年、20年前相比,我们现在谈县域城镇化,已经有了一些事实和数据支撑,是符合当前城镇化阶段性特征的。

第二,我国社会主要矛盾发生了变化,“不平衡不充分的发展”成为我们面临的主要问题。最典型的“不平衡”就是区域之间的不平衡和城乡之间的不平衡,县城作为“城尾乡头”,是解决城乡不平衡、实现共同富裕很重要的空间载体。

最后是第三点,过去讲经济发展方针比较强调“效率”,现在更多地讲“统筹发展和安全”。其中一个很重要的安全,就是粮食安全,中央明确提出“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中,饭碗主要装中国粮”。在此背景下,中国广大的农业地区、农业地区所在的县城,是农业现代化的重要基础。

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图片来源:新华社

城市进化论:《意见》提出推进以县城为重要载体的城镇化建设,是不是意味着大城市的重要性减弱了?应该如何看待现阶段发展超大特大城市和县城这“一大一小”之间的关系?

王凯:对于“会不会影响大城市发展”这个问题,不用有太多的担心。大城市有经济要素的集聚及其带来的倍增效益,其发展是符合经济发展规律的。

改革开放之初,我们的城市发展方针是“控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市”。“十一五”规划作出重大调整,提出把城市群作为推进城镇化的主体形态。从七普数据来看,过去10年人口增长最快的依然是大城市。所以我认为,受到市场配置资源的作用,未来大城市的发展还会继续推进,这也符合社会主义市场经济发展一般规律。

说到县城,其实和大城市发展是相关联的。比如大城市周边的县城,本身就是城市群的组成部分,发展城市群和发展城市群里面的县城并不矛盾。在长三角地区,像昆山这类县(市),它的人口和产业结构已经与上海形成紧密联系,如果说发展昆山就不发展上海了,这是不成立的。同理,在京津冀、长三角、珠三角和成渝地区,围绕在北京、天津、上海、广州、深圳及成都、重庆周边的一些县,也是城市群的重要组成部分,它们的发展其实是一回事情。

其次,一些农业地区的县,其功能的独特性是大城市无法替代的,这些县城的发展有其必然性。还有《意见》中提到的一些生态功能区、历史文化保护区的县,本身区位比较偏远,但其独特的历史人文资源也是其他地方不可替代的。

因此,我们提倡发展县城和以县城为重要载体的城镇化建设,与推进大城市的发展并不矛盾。一个大的目标,是要“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”,这其实是一个网络化的结构,有的专家称之为多层嵌套的城市体系,大中小协调多种形态共存。

城市进化论:《意见》明确了大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城、人口流失县城等五类县城发展方向。在您看来,这五种类型划分的合理性及其发展方向背后的考量是什么?

王凯:过去我们也有其他分类办法,以地理位置或产业基础来划分。《意见》的五类是从区位、功能、资源条件等几个方面来划分的,我认为这样分类的优点是便于后续政策的推动,也就是试点带动。比如从几个城市群和都市圈中选出“大城市周边县城”,从全国主要的农产区选出“农产品主产区县城”。

无论怎么分类,关键还是看后续政策怎么关联。如果前期的分类和后续相应的配套政策不关联,这个分类就没有意义。像大城市周边县城和农产品主产区县城,政策上有哪些侧重点?对于生态功能区县城,是不是要重点考虑转移支付的倾斜?对于大江大河源头的县,生态补偿方面会不会有更多的投入?分类其实是前半段工作,后面还有大量的工作要做。

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产业与动力

促进县城地区的投资,其实就是补短板

必须在产业基础上做文章

城市进化论:从发展目标来看,全国要建成各具特色、富有活力、宜居宜业的现代化县城,与邻近大中城市的发展差距显著缩小。县城“补短板强弱项”的重点是什么?

王凯:过去40多年,我们在基础设施投资上有两个特点:一是城市外的投资多,城市内的投资少。过去做的基础设施,以连接一个城市到另外一个城市的基础设施为主,高速公路、高速铁路、机场、港口以及农村地区的“村村通”,投入很大。有数据显示,与一些发达国家相比,我国城市内部的基础设施投资比重是偏低的。二是在城市内部,地级市及以上的基础设施投资量比较大,县和县以下区域的投资则不足。像给排水、燃气、电力、电信等等城市管网,都是短板,甚至一些大城市,下场大暴雨,都可能被淹,基层县级单元的基础设施短板更是严重。这轮我们重视县城的发展,首先是把基础设施的短板补上。

县城的教育、医疗、养老等公共服务供给也比较短缺。现在很多乡村里的中小学数量已经很少了,基本都在县里,但有学校不等于教育质量高,一些学校留不住好的老师,实行“大班制”,一个年级有几十个班、一个班有七八十个学生,这对教育质量有很大的影响。通过这一轮发展,希望可以让县城的教育资源实现更合理的布局、更恰当的规模、更优质的师资。我国已经进入老龄化社会,2亿多60岁及以上的人口中,农村和县的比重很高,这也是县城未来投资、补短板的重要领域。

而且,在过去多年的发展中,我们对县城经济发展的资源都没有给予足够的重视。比如土地要素,我国实行土地指标的计划分配管理制度,大城市能拿到更多的用地指标,由上而下分到县城就非常少了。同样的道理,基础设施的投资、产业项目的落地等,县在很大程度上都没有得到足够的重视。放在加快建设全国统一大市场的背景下,只是“头部”健康,基层发展差,这样的结构是不合理的。

从缩小发展差距的角度来讲,促进县城地区市政、公共服务等方面的投资,其实就是在“补短板强弱项”。随着差距缩小,也有利于提高县城所在城市群、都市圈的整体竞争力。

城市进化论:产业发展是县城建设的根基所在,您认为哪些属于适合县城的、“比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大”的产业?

王凯:一个是农产品加工。过去这些年,我国工业制造业、尖端科技的发展相当快,农业现代化是国家现代化的基础和支撑,目前仍是突出“短板”,农产品加工是比较薄弱的。

另外是物流产业。我们现在有了路,但不代表物流体系就很畅通。有统计表明,我们很多商品价格高,其实是高在中间环节,也就是物流。现在借助信息化、电商平台的建设,出现了大量淘宝村,物流是县城可以发展的产业。

还有一个是旅游和文化产业。以长三角地区为例,当长三角地区人均GDP进入3-4万美元区间,家庭的消费结构就会出现很大变化,休闲文化旅游消费占比会提高,催生文旅产品的需求。这样一来,大城市周边一些历史文化、生态环境资源比较好的县城就迎来了发展机会。此前浙江湖州发展民宿产业,旺季一房难求,一个床位一晚要价好几千元。来自日本的经验同样如此,当现代化达到一定水平,农业地区的观光消费也很重要。我去日本考察时看到,日本农村的公共服务水平、交通条件和城市基本相当,已经出现了资源和人口的双向流动。

所以,随着经济社会发展水平的变化,县城需要提前做好布局和规划,从而培育出特色经济和支柱产业。

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 城市进化论:全国各地一度掀起特色小镇建设热潮,这一轮县城发展应该从中汲取哪些教训?

王凯:特色小镇最早是浙江推出的,之所以浙江能成功,是因为有产业基础。但是各地在学习特色小镇时,很多只学到了“壳”,建一条商业街、修一个开发区、投一个房地产项目,并没有把可持续的产业基础培育起来。学到了表象而不是本质,所以出现了一些偏差。

此次《意见》也涉及到相关问题——促进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能。这就要求县城的发展不能像特色小镇那样“抄作业”、大搞房地产开发了,必须要在产业基础上做文章。这个产业不仅仅是工业,还有一产、三产,包括历史文化、旅游服务业等等,这样才能把以县城为重要载体的城镇化工作做好。

目前《意见》已经出台,但具体实施细则还没有公布。按照过去的做法,应该后期会遴选一批试点县城,但什么标准、怎么推进以及相配套的政策等,还有待讨论。

人力与财力

县城不能被动成为发展主体,要主动作为

财政制度应该进行重大改革

城市进化论:现在县城承接的主要是老一辈农民工返乡回流,未来如何吸引更多人、更多新生代农民工?

王凯:这个问题很重要,就是县城不能被动地成为一个发展的主体,而应该从主动作为的角度思考如何提供更好的发展机会和条件,让县城真正有活力、有吸引力。此次《意见》提到对几类县城重点扶持,其实就有这样的“潜台词”在里面。

之前提到,在效率优先导向下,大城市肯定要比中小城市效率更高。所以我们此前大量的投资包括土地资源、经济要素都向大城市投放,调控力度是比较大的。这一方面促进了快速发展,但也带来了发展不平衡。在这样的背景下,此次出台《意见》,有意识地把有限的资源向基层空间投放,提升培育县城发展的基础条件。

另外,我们也看到一些新的趋势。一些县城,或因为紧邻大城市、或交通区位条件好、或景观资源丰富,近年来通过市场的资源配置发展起来了。像浙江的一些特色产业镇,一个镇的生产力可以占到全球产量的一半以上。

几方面的力量都要共同发力。政府方面,在可以调控的公共资源配置上给予倾斜,土地指标等要素资源的投放,公共服务水平的提高,交通基础设施的供给等等;市场方面,任何城市的发展归根结底是经济,充分发挥市场在资源配置中的作用,做好产业的合理分工,培育经济发展的要素是关键。

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城市进化论:《意见》要求补短板,但县级财政难以做到大手笔投入。在这样的背景下,公共服务、基础设施如何匹配县城的发展需求?

王凯:我们在调研当中发现这是一个很大的问题,财政制度应该进行重大改革,这涉及到公共财政的比例、构成和分配问题。我们一直建议,财政向教育和医疗两方面倾斜。通过过去的积累,我国在教育、医疗、住房等方面为人们提供了基本的保障,成效比较明显。接下来,想要进一步实现“优质均衡”,我认为通过一些新的技术手段提高县域层面的公共服务、教育医疗水平,还是有可行性的。这方面国家和地方也已经有一些动作,比如远程教育、远程医疗等等。这些都需要一步步来推动实现。作者程晓玲 吴林静

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