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刘守英:代际革命与乡村振兴路径

来源:规划中国 发布时间:2022-07-05 点击次数:8607

本文为中国人民大学经济学院党委书记、院长刘守英教授在“人口收缩背景下村镇的可持续发展之路——2022国际城市规划比较论坛”上做的报告全文,感谢《国际城市规划》编委会、《国际城市规划》编辑部提供支持,感谢作者授权发布。

当前,城市问题和乡村问题实际上是一个整体问题,需要整体考虑。
一、代际革命的牵引力量

中国的城市化进程离不开农村人口向城市的转移。中国的农二代已经开始改变整个中国原来人口城市化的路径,这场代际革命对中国城乡关系、对乡村的影响,实际上是最重要的牵引力量,最重要的表现就是经济特征和社会特征都发生了革命性的转变。
        经济特征方面,农二代希望更好地融入城市经济,表现为对工作类型与职业更重视、与城市人存在人力资本积累方式的差异以及职业选择的去农化与入城化。社会特征方面,农二代体现出很强的入城不回村倾向:迁移模式上,更多跨省流动,东部地区、大中城市务工经商;对在城家庭生活和子女教育重视,增强社会流动的期望提高;在城里购房与在乡下建房呈此涨彼落之势;文化价值观方面普遍更认同城市价值。

劳动力迁移率和年龄呈倒U型,20岁劳动力的迁移概率最高,是现在主要的牵引力量。所以整个这一轮的人口迁移,是以农二代为主体,他们是对城乡关系演变影响重大的牵引力量。

跟农一代比较起来,农二代出现了更多的新特征。农一代原来每年还要回村几次,因为还有农田要务农。现在农二代外出务工是常态,有数据显示,2003年外出务工年均8.16个月,2012年年均8.74个月。

农二代的另一个特征是“举家迁移”,子女跟父母一起走。农一代原来是把老人留在家种地,孩子留在家由老人看护,这就是所谓的留守儿童。现在农二代基本上是举家迁移,孩子带在身边,这也是一个非常重要的变化。

还有其他一些新特征:外出务工者受教育程度普遍提高,2003年平均受教育8.86年,2012年为9.52年;务农活动时间越来越少;还有一个有意思的现象,建筑业原来是他们从农村到城市从事的主要职业,但是现在从事建筑业的人员大幅减少,从事制造业和服务业人数上升,就业的特征转变非常明显。

留城的倾向也是非常明显的,比如说60后的农一代会把60%的收入汇回家乡,而80后的农二代仅将30%收入汇回家乡;农二代在城市挣的钱,主要是在城市里消费;跨省婚姻增加;在城市的关系网络,农二代比农一代进一步增强。

这些现象带来的结果是什么?就是农二代跟乡村的疏离。2011年流动人口动态监测调查数据显示,超过一半的“农二代”近一年回家次数少于1次。回去以后也不是住在乡村,而是住在县城和城镇的宾馆。回家以后不讲家乡话,乡村的礼治秩序濒临瓦解。所以总结来说,现在农二代是不回村的。这是我讲的第一点,整个这一轮的乡村问题和城市现在面临的政治经济问题,实际上是如何应对农二代在政治、经济和社会行为上的变化,如何来应对这场变局。二、乡村变局:底近观察

第二个想说的是在这种代际革命的牵引下乡村到底发生了什么样的变化。

1 中国乡村正经历千年之变

就个人的观察来讲,我认为整个中国的乡村正在经历千年之变。整个乡镇系统现在面临的是从乡到城的转型,这是城乡中国的一个大的格局。当下的乡村明显不是传统乡村的破败和内卷,也不是集体化时期的整体无效率和贫困,而是大历史转型下乡村系统的功能失衡和活力丧失。这是整体判断。

2 乡村整体进步了,源于农民的出村

整个中国的乡村现在整体是进步了。比如说农民的物质状况明显好转;农民面色比原来好,脸上是有光泽的;农民的收入是过得去的;老百姓的平均寿命变长;住房,除少数困难户和家里主要成员落居城市的,都明显改善;农村的公共基础设施比原来明显进步。

3 乡村的问题

现在乡村的问题,绝不是一个简单的贫困问题,也不是像有些人讲的乡村是彻底的衰败。它的问题在哪?我认为要从“人、地、住、业”这整个系统的功能失衡来看。

第一个问题,“人”。人是核心,牵引这场变迁的力量就是农二代,农二代不改离土、出村、不回村趋势,不搞农业,回村不住村,城里买房,婚姻模式发生变化。但是我十分坚持,在实施乡村振兴的过程中,一定不要理想主义地认为现在主要需要解决的问题,是把这些在城市有发展机会的青壮年搞回农村去。人的问题首先是要认识农二代城市化的基本趋势。

在这种情况下,“人”的第一个问题实际上是60后以后的人——70后、80后的归属问题。假设他们的归宿也还是回到乡村,但他们没怎么从事过农业、至少参与不多,而且跟土地的关系也发生很大的变化。所以,即便回去,也挽救不了整个中国的农业,挽救不了整个中国的乡村。70后、80后未来落脚落点在哪里,对整个中国的城市化进程、对城乡关系的转型影响是非常之大的,是非常重要的问题。

“人”的第二个问题是孩子,即农二代的孩子,就是农三代。这些孩子跟农一代的孩子也就是农二代最大的差别在哪?就是这一代人基本上是农二代带在身边生活的,事实上这些孩子的生活方式、价值观念已经基本城市化。但是这些孩子面临的最大的问题在哪?就是最终还是要回去,初中教育要回到本镇,高中教育要回到本县,这是现在面临的非常大的一个问题,教育本身阻断了他们城市化的进程。再就是孩子的心灵层面,从小在城市看到、接触的是城市对他们的不平等,从而有可能带来心理问题。农三代是出生在城里、学习和生活在城里、与乡村家乡割断的一代。

“人”的第三个问题就是老人的问题,这也是我认为现在乡村最大的问题。最代表中国当下农业和农民的,是40后、50后和60后,他们是真正搞农业的,爱土地,乡土情结很重,也不会离开村庄。这批人现在的问题是——绝望,这种绝望是转型带来的。农活停掉以后,存在感、价值没了,传统的代际情感纽带断了,精神和心灵上是孤单的,他们的养老会成为非常大的问题。“人”的最大问题就是60后之前的人,未来在哪里老去。

第二个问题是“业”。乡村振兴首先就是要产业振兴,但现在整个乡村产业凋敝,乡村的产业越来越单一,产业的回报越来越低。在农村搞农业的规模越大、投入越大,越亏损。外面的要素进不来,乡村产业多样化存在困难。

第三个问题是“住”。现在整个乡村的住房问题得到了非常大的改善,即便是最贫困地区的住房问题也得到了基本的改变。但现在的问题是中国的城市化模式带来一个结果,农民在乡村盖很多漂亮的房子,但是利用率极低,很多好房子都是紧锁着的。所以现在很多人讲乡村的衰败,不是说它破,而是没有活力。第二个更值得深思的问题就是中国农民积累的资本最后都变成沉淀资本,因为农民不能在城市很好地落脚,在城市积累资本,所以最后资本会落到乡村,回到乡村盖房、装修,不断添加房子里的东西,目的是备着他以后回来,但这些资本的利用率非常之低,几近闲置。

第四个问题是“地”,土地的问题。现在基本上是老人和极少数没有到城里的人配置耕地;规模户不盈利;乡村建房子占了大量的土地;坟地越来越奢华;宅基地使用无序;乡村发展无地可用。
        4 村庄整体图景

通过上述问题,拼出一个村庄整体图景。
       第一,年轻人出村进城大势不改;第二,农业本身越来越单一、回报越来越低,年轻人越不搞农业,外来要素越不会进入;第三,农民无法落城,乡村成归宿。老人留村。农民积累的资本用于农村盖房;第四,人地不分离,(老)小农用地格局破不了,村庄形态变不了;第五,村庄的局面:没有人气,没有竞争力的业,占了农民全部积蓄但闲置的房子,利用效率低下的地,没有发展的村。
三、破局回村城市化模式

怎样应对这种状况?要破局整个中国现在的回村城市化模式,就要对中国城乡转型的形态进行重新认识。有人说把中国城市化率提到百分之八十、九十,整个中国乡村问题不就解决了吗?我觉得不是那么简单,不是说城市化率越高,乡村问题就没有了。从乡到城的转型过程中,城市化率快速提高以后,城市化的进程会放慢,放慢以后实际上就会出现城乡融合的形态。
      1 城乡融合形态:美国案例

· 形成都市区(中心城市、郊区)和非都市区(乡村和小城镇)

从美国来看,城乡可分为中心城市、城市外围郊区和非都市区。这三个形态实际上是非常明显的,从城到村的过渡形态。这种过渡形态,就是城乡融合的阶段。
       · 郊区发展迅速
        最重要的表现是郊区人口总量和人口增长率高于中心城市和乡村地区;城市中心成为人口净迁出地,而郊区成为了净迁入地;大都市区内的非中心区就业占比上升;中心城区和郊区的收入差距开始发生扭转,发展最好的郊区人均收入高于发展最好的城市中心地区。

· 乡村与小城镇的发展

美国乡村和小城镇的发展是非常明显的。首先表现在非都市区的人口迁入量与都市区的人口迁入量基本趋同。

第二个是乡村经济的多样性。现在整个中国乡村的经济单一性问题如果不解决的话,乡村问题是解决不了的。第三就是乡村产业的非农化非常明显,这样才能带来城乡居民收入差距的减少。第四个是城乡居民收入差距减少。都市区与非都市区居民的收入之比约为1.3,非都市区居民收入的年增长率略高于都市区。

2 城乡融合的内涵与特征

如果认定城乡融合有这样一个阶段的话,就一定要对城乡融合的内涵和特征进行认真研究。

· 城乡融合的内涵

一是城市和乡村之间存在一个连续的层次;完全农村地区和完全城市化地区之间存在一个以连续等级呈现的连续体;二是乡村和城市之间并非相互对立,而是相互联系;三是乡村和城市之间没有优劣,仅仅是发展程度的区别和功能的分别;四是农村地区出现变化。出现乡村工业、服务业,非农人口出现在乡村,社会设施和自然设施的融合;五是城乡社会特征重叠,城乡边界模糊;六是城乡关系的变化。变化1指乡村功能变化,乡村不仅是食物的重要生产地,同时也是提供公共品的重要场所(度假区、退休社区、文化或历史遗址、国家公园和休闲区)。变化2指城乡关系由对立竞争转为融合互补。信息、资本、人口在城乡流动,将城市和乡村紧密联系在一起。变化3指空间相互依存性将乡村纳入经济和文化主流。
       · 城乡融合的主要特征
        一是人口向郊区和乡村流动;二是城乡经济相互依存;三是城乡产业结构差异减少;四是城乡收入水平缩小。
        3 中国快速城市化下的失衡

中国现在的城市化率已经达到64%,从规律和趋势来讲,中国现在应该是进到城乡融合的阶段。但是现在很难走到城乡融合的状态,原因在哪?就是我们在快速城市化以后出现了巨大失衡。

失衡的主要表现,第一个就是中国在最快速城市化阶段,实际上是我们城乡差距最大的阶段。1997年到2009年是整个中国城市化率最快的阶段,这个阶段也是我们城乡差距最大的时候,2009年城乡居民收入比达到3.33 : 1。我们现在面临的困境是巨大的城乡差距,这是城乡关系转型过程中理念和政策导致的结果。

快速城市化下的失衡还导致了中国的回村城市化模式。这是中国两个城市化率——户籍人口城市化率和常住人口城市化率。对进城的几亿人,在公共服务、基本权利这些方面没有给予同等的权利,就会造成这几亿人最后的归属就是回到乡村。

七普的数据显示,现在不是在弥合这种差距,而是在加剧人户分离的情况。2020年,全国人户分离人口4.92亿,其中,市辖区内人户分离人口1.17亿,流动人口3.76亿。流动人口中,跨省流动人口1.25亿,省内流动人口2.51亿。与2010年第六次全国人口普查相比,人户分离人口增长88.52%,市辖区内人户分离人口增长192.66%;流动人口增长69.73%。这种回村城市化的模式,面临的是整个中国农业的要素重组的困难。

整个中国的农业竞争力下降,劳动生产力没有得到显著的提高,农业的回报进一步下降。

中国已经进到城乡中国的格局,城市化率已经到了64%,也就是说一半农村一半城市,是一个非常显著的城乡中国的形态。但这种形态下,人口迁移还是不可逆转的态势。一是人口继续向东部沿海、城市群、都市圈集聚;人口继续跨省和省内迁移,省内流动更快;以农民工为主的流动人口加快回流。但是,县城人口增长缓慢。
       4 城乡融合的路径

中国要改变回村城市化模式,最重要的是找到城乡融合的路径。首先要摒弃两极端思维,既不是单向的城市化,也不是简单的把要素全部弄回乡村进行乡村建设;第二在城乡融合的形态下,要尽快弥合现在城乡隔绝的状态,要将城乡融合的区域作为空间载体,这里包括都市圈的城乡融合、大城市郊区和城区的融合、县城及其延伸区的融合;第三个就是以土地为核心的要素配置改革,包括以都市圈为尺度的土地功能和空间配置,构建中国统一的土地权利体系,形成统一的土地市场。
四、乡村振兴的路径

1 重塑村庄体面

现在大多数的乡村如何寻求体面?以余江这个案例来说,就是搞宅改。

· “一把手工程”
       区、乡、村把宅改作为“一把手工程”。“区挂乡、乡驻村、村包组”。乡镇整合农粮、国土、规划、城管等力量,聘请400余名信息员综合执法;纪检、监委、“两办”加强督导,传导压力,形成了“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的农村宅基地管理新格局。

· 规划先行,有了图景和规则
        编制1040个自然村村庄规划,包括村庄发展空间、产业和形态。村民建房严格遵循统一规划、统一布局、统一风格、统一面积。彻底改变了农民建房无规可循、有法不依、有新房无新貌的旧格局。

强化规划执行。区级层面23项制度机制,乡镇层面11个运行办法,村组层面9个制度办法。基层有依据、有标准、有参照。建房审批“四公开”、“四到场”、挂牌公示。违章建房“发现在初始、解决在萌芽”。

村里的事村民自己办。成立自然村村民事务理事会,赋予理事会12项权力清单和15项职责清单,采用共商、共识、共建、共担、共享“五共”工作法。群众在资金使用上有知情权、村庄规划上有话语权、村庄建设上有表决权、项目招标上有监督权。宅改补偿资金由村民事务理事会自筹,村小组集体内自求平衡,宅改的工作补助经费和拆除清运支出由区财政拨付。

宅基地使用按制度来。“一户一宅、面积法定”,统一的面积标准、“一把尺子”量到底。有偿、无偿退出以及有偿使用有据。促使村民退出超占宅基地和多宅部分;对历史形成的超占多占且确实无法退出的,一律由村民事务理事会依据“有偿使用办法”进行收费调整。各村对有偿使用费收取、退出的户数面积、资金管理使用等张榜公布。开展农村“房地一体”确权登记,划清集体土地和农民宅基地边界,明晰和显化集体、个人财产权益。

宅改与村改结合。整合农业开发、土地整理、农房改造、增减挂钩、新农村建设、人居环境整治等方面资源资金。以农村土地制度改革试点为主线,系统推进农业发展现代化、基础设施标准化、公共服务均等化、村庄面貌靓丽化、转移人口市民化、农村治理规范化“一改促六化”的美丽乡村建设。
       2 乡村产业

· 农业两个份额的同步
中国农村的产业,前提是农业的两个份额一定要同步。现在农业占GDP的份额只有百分之五六,但是农业占就业的份额是百分之二十多,这在全世界都是极其反常的现象。所以回村城市化模式不能再继续,如果继续,农业的两个份额就不可能同步。两个份额不可能同步的话,整个中国乡村的要素就不可能重组,所以前提一定是农业的两个份额的同步,要将人的城市化和农业的要素重组两者结合起来推进,如果没有人的城市化进程,农二代和农三代继续再回到乡村,中国的农业是没有希望的,因为整个农业的要素重组就不可能发生。农业本身的观念也要发生重大的变化。

· 农业工业化:湄潭案例
我们讲农业的工业化过程,一定要找到跟其他产业工业化一样的出路。农业工业化,就是农业的要素重组的过程。湄潭的情况,就是要素的重组,产业基本上集中到以茶产业为主。农业的生产力不断提高,最后城乡的收入差距开始缩小。

农业工业化的过程中,湄潭政府起什么样的作用?一是持续的制度创新与制度供给,二是茶主导产业的选择与培育。农业工业化中要素组合的变化,包括土地和人。土地基本上集中到一到两个产业;人是说农村的农民不要都出去,专注茶叶种植的人是在增加的;第三是乡村的组织非常活跃;技术的变化,茶产业中机械的使用;市场的发展推动了整个乡村产业的发展。

· 农业竞争力的秘诀:提高单位土地回报

农业要提高竞争力,最重要的不是扩大土地的规模,而是提高单位土地的回报。这里举了寿光的例子,寿光很重要的一点就是它能够将单位土地的产出不断地提高。比如说莴笋,从播种到收割需要52天,一年种7轮,效率大大提高。中国是一个土地资源稀缺的国家,不可能靠大规模的土地扩大来解决农业的规模和现代化问题,一定是靠提高单位土地的回报来提高土地的产出。
       · 人地村重构
        有了产业的变化,人就会改变,出村的人会有部分回来,搞农业的企业家就会进来,另外喜欢乡村生活方式的人就会被吸引,对乡村有想法的人就会进来。有了这些变化,传统农业的人力资本也会得到改造和利用。

地的改变,很重要的就是人际关系需要重构。乡村的土地需要重划,乡村现在不是没地,最大的问题是支离破碎,需要规划层面对乡村土地进行重划。要努力进行宅基地的改革。
    (三)村庄

现代农业的发展方式变化以后,村落的半径也在发生变化;现在村庄的功能,已经不是原来农业的功能和自然、安全的功能,在很大程度上带有文化的功能;村庄的基本公共服务一定要均等化;未来,村落一定要跟老人的归属结合起来,因为这些人不可能再走,肯定是乡村最主要的主体;把乡村变成乡愁寄托的地方,让外面的人回村;村庄一定要开放,让要素进入乡村。

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